Uzasadnienie
W dniu 28 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana prze organ skarga J. K. (dalej także jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynikają następujące okoliczności:
Pismem z dnia 1 lipca 2019 r. (formularz SW-1) J. K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021.
W związku z faktem, że wniosek nie był kompletny, pismem z dnia 10 lipca 2019 r. (znak [...]), organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez złożenie formularza na potrzeby koordynacji systemów zabezpieczania społecznego.
Przesyłka zawierająca przedmiotowe wezwanie została zwrócona do organu jako nie podjęta w terminie.
W dniu 4 września 2019 r., działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy w wychowaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), MOPS w [...] przesłał Wojewodzie [...] niekompletny wniosek strony (data wpływu do Wydziału Koordynacji Świadczeń [...] Urzędu Wojewódzkiego - 12 września 2019 r.).
Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. MOPS w [...] przesłał Wojewodzie [...] otrzymany od wnioskodawczyni formularz koordynacyjny.
W dniu 27 listopada 2019 r. Wojewoda [...] wystosował do strony zawiadomienie o przedłużeniu do dnia 31 marca 2020 r. terminu zakończenia postępowania administracyjnego (brak dowodu doręczenia zawiadomienia w aktach administracyjnych).
Pismem z dnia 5 maja 2020 r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego (w formie dokumentu elektronicznego) strona wniosła o podanie informacji, na jakim etapie jest rozpatrywanie jej wniosku.
W konsekwencji wniesionego w dniu 24 czerwca 2020 r. ponaglenia, pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. (nr [...]) Wojewoda [...] przekazał akta sprawy do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Jednocześnie, osobnym pismem (nr [...]), działając na podstawie art. 23 ust. 1a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Wojewoda [...] wezwał wnioskodawczynię do nadesłania wskazanych dokumentów i udzielenia informacji dotyczących R. K. (byłego męża) niezbędnych do zakończenia postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi, pismem datowanym na dzień 10 lipca 2020 r., strona przesłała żądane informacje oraz kopie wyroku rozwodowego. Strona poinformowała przy tym, że już w sierpniu 2019 r. przekazała wyrok rozwodowy do MOPS w [...].
Po otrzymaniu żądanych informacji, w dniu 5 sierpnia 2020 r., Wojewoda [...] wydal rozstrzygnięcie (nr [...]), w którym stwierdził, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie zasiłkowym 2019/2021 (to jest od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r.).
Informacją z dnia 5 sierpnia 2020 r. (nr [...]) Wojewoda [...] przyznał świadczenie wychowawcze na syna J. K. na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r.
W skardze na bezczynność Wojewody [...] z dnia 23 lipca 2020 r., uzupełnionej następnie pismem z dnia 2 września 2020 r., J. K. wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W razie natomiast niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona wniosła o ukaranie organu grzywną w wysokości 2.000 zł.
W treści skargi J. K. podniosła, że w sierpniu 2019 r. została wezwana do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu uzupełnienia wniosku oraz przedstawienia wyroku rozwodowego. Do dnia 30 czerwca 2020 r. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Ponadto, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nigdy nie zawiadomił skarżącej o nowym terminie załatwienia sprawy, przyczynach zwłoki oraz prawie do wniesienia ponaglenia. Co więcej, do chwili wniesienia skargi organ nie doręczył skarżącej żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Jedyna czynność Wojewody [...] z dnia 30 czerwca 2020 r. była "pozorowana" i sprzeczna z wymogiem ekonomiki postępowania administracyjnego. Organ pozyskał już bowiem informację od skarżącej o prawomocnym wyroku rozwodowym, w którym wprost wskazano na PESEL ojca dziecka, jak również, że skarżąca jest osobą, której zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Tym samym MOPS nie był uprawniony do wystąpienia o przesłanie informacji ustalającej.
Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz jej wysokość strona wskazała za uzasadnieniem do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, że świadczenie to ma na celu zmniejszenie obciążenia finansowego rodzin związane z wychowywaniem dzieci, poprzez częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Nieprzyznanie tego świadczenia w terminie skutkuje brakiem możliwości wsparcia domowego budżetu świadczeniem wychowawczym oraz brakiem uwzględnienia podstawowego celu, jakim jest przeznaczenie tych środków na rozwój dziecka i zaspokojenie jego potrzeb. Ponadto rażąca bezczynność organu skutkuje pozbawieniem skarżącej prawa do bonu turystycznego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji oraz o oddalenie skargi na bezczynność w pozostałym zakresie.
Odnosząc się do argumentacji skargi organ wyjaśnił na wstępie, że w związku z panującą pandemią elektroniczne zapytanie skarżącej z dnia 5 maja 2020 r. pozostało bez odpowiedzi. Praca urzędu została bowiem przeorganizowana, pracownicy pracowali zdalnie i często nie mieli możliwości udzielenia stosownych informacji, a pismo to nie zostało zakwalifikowane jako pilne. Odnośnie wystosowanego do strony wezwania organ zaznaczył z kolei, że MOPS w [...] nie przekazywał ww. wyroku rozwodowego, zatem organ nie był w jego posiadaniu.
Następnie organ podkreślił, że dopiero w listopadzie 2019 r., na żądanie MOPS w [...], strona uzupełniła wniosek. Zdaniem organu, MOPS w [...] w ogóle nie powinien był przekazywać niekompletnego wniosku strony, zaś w związku z faktem, iż strona uchybiła terminowi do złożenia żądanych dokumentów, na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wniosek powinien zostać pozostawiony bez rozpatrzenia. Skoro jednak MOPS w [...] nie pozostawił wniosku bez rozpatrzenia, a strona finalnie uzupełniła wniosek, data faktycznego złożenia kompletnego wniosku to listopad 2019 r. Zatem, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924 ze zm.), ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wypłata przysługującego świadczenia wychowawczego następuje do dnia 31 stycznia 2020 r. Przepis ten należy traktować jako lex specialis w stosunku do ogólnych reguł dotyczących terminów do zakończenia postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Organ zwrócił ponadto uwagę, że do chwili obecnej boryka się z zaległościami związanymi z przejęciem w dniu 1 stycznia 2018 r. zadań dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych i wychowawczych. Zadanie przejęte zostało z dużą ilością niezakończonych postępowań dotyczących okresów zasiłkowych 2016/2017 oraz 2017/2018. Mając na celu wyjście z zaległości z wcześniejszych okresów oraz przy zachowaniu zasady obiektywności organ w pierwszej kolejności obsługuje wnioski z wcześniejszych okresów zasiłkowych. Czynności w sprawie wniosku skarżącej podjęte zostały przy maksymalnej efektywności, w wykorzystaniu posiadanych zasobów, z zachowaniem zasady obiektywności oraz kompleksowej obsługi rodzin w kolejności rozpatrywania wniosków.
W tych okolicznościach brak jest złej woli organu, wydanie zaś informacji po czasie nie spowodowało dla strony dolegliwości albowiem należne jej świadczenie zostało przyznane jak tylko organ uzyskał niezbędne informacje pozwalające na zakończenie sprawy.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej organ wniósł o jego oddalenie. Przywołane przez skarżącą okoliczności nie pozwalają bowiem na zastosowanie tej sankcji. Strona nie uprawdopodobniła ani poniesienia trwałej szkody wskutek spóźnionego załatwienia sprawy, ani doznania krzywdy. Nawet gdyby sąd uznał, że doszło w niniejszej sprawie do bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, nie jest przesłanką wystarczającą do uznania za zasadne przyznanie sumy pieniężnej, jeżeli skarżąca nie wskaże okoliczności uzasadniających konieczność szczególnego zadośćuczynienia za okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku.
Na marginesie, odnosząc się do argumentu związanego z możliwością otrzymania bonu turystycznego organ wskazał, że sam fakt złożenia wniosku po 1 lipca 2019 r. kwalifikuje daną osobę jako uprawnioną do ubiegania się o bon turystyczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Ponaglenie - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się:
- 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
- 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. (pismo wpłynęło do organu dzień później).
Wskazać dalej należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność organu nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego datowana jest na dzień 5 sierpnia 2020 r. Skarga została wniesiona w dniu 25 lipca 2020 r. (data nadania, koperta w aktach sądowych sprawy; k. 5). Na dzień wniesienia skargi postępowanie nie było zakończone. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania jedynie z tego względu, że organ zakończył postępowanie po dniu wniesienia skargi i przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W tym kontekście skarga zasługiwała na merytoryczne rozpoznanie pod kątem zaistnienia okoliczności, o jakiej stanowi art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę akceptuje stanowisko, zgodnie z którym możliwość uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie przez sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że organ dopuścił się bezczynności dotyczy także sytuacji, kiedy organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania dotyczące terminów załatwienia sprawy w dniu wniesienia skargi - wobec czego skarga ta była uzasadniona - jednak w dacie orzekania przez sąd wydał już stosowny akt lub dokonał czynności, a zatem nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności.
Nowe brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono, że: "(...) proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości".
Intencją ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy
- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 p.p.s.a., było zatem wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Przechodząc zatem do kwestii merytorycznych wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Wobec przyznania przez Wojewodę [...] świadczenia wychowawczego na syna J. K., na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. (informacja z dnia 5 sierpnia 2020 r.), zdezaktualizował się wniosek skarżącej o zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie. W aktualnym stanie sprawy rozważenia wymagało natomiast to, czy organ dopuścił się bezczynności, a jeżeli tak, to czy takie naruszenie prawa miało charakter rażącego oraz czy zasadne jest żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej.
W tym celu przytoczenia wymagają przepisy regulujące terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie zatem z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Jak już była o tym mowa, dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy - odpowiednio miesiąc lub dwa miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że dynamika podejmowanych w sprawie czynności merytorycznych nie była właściwa, a sprawa nabrała rozpędu dopiero na skutek (kolejnej) interwencji strony. Abstrahując od prawidłowości procedowania MOPS w [...] zważyć należy, że Wojewoda [...] dysponował wnioskiem strony od dnia 4 września 2019 r., kiedy to MOPS w [...] przekazał go drogą elektroniczną (pismo informujące o tej czynności wpłynęło do organu w dniu 12 września 2019 r.). Wniosek ten zdaniem organu nie był wprawdzie kompletny, niemniej jednak akta sprawy nie wskazują, aby w tym czasie organ podjął się wstępnej jego oceny. Argument dotyczący pierwotnej wadliwości wniosku postawiony został dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Konieczność uzupełnienia wniosku nie może zatem tłumaczyć przekroczenia terminów, skoro organ nie podejmował w tym okresie jakichkolwiek czynności zmierzających do uzupełnienia wniosku.
Okoliczność ta w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania bezczynności. Co więcej, terminy załatwienia spraw określone w k.p.a. uwzględniają potrzebę uzupełnienia braków formalnych. Czas na załatwienie sprawy nie został zastrzeżony wyłącznie do zbadania sprawy i jej zakończenia we właściwej formie. W sprawach prostszych, w jednomiesięcznym terminie, możliwe jest dokonanie wstępnej oceny wniosku, zobligowanie strony do jego uzupełnienia, a następnie rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Tym samym właściwe jest stanowisko skarżącej wskazujące na pierwotną datę złożenia wniosku, co w jeszcze większym stopniu stawia organ w niekorzystnym świetle. Kolejna czynność postępowania miała natomiast miejsce dopiero w dniu 19 listopada 2019 r., kiedy to MOPS w [...] przekazał Wojewodzie [...] otrzymaną od strony ankietę koordynacyjną. Akta sprawy i w tym przypadku nie wskazują aby czynność ta odbyła się przy ingerencji Wojewody [...].
Jakiekolwiek udokumentowane w aktach sprawy działania organu miały natomiast miejsce dopiero po fakcie złożenia przez skarżącą w dniu 24 czerwca 2020 r. ponaglenia, to jest ponad osiem miesięcy od daty wpływu wniosku. Nawet wcześniej wniesione do organu zapytanie skarżącej odnośnie stanu sprawy (pismo z dnia 5 maja 2020 r.), złożone za pomocą środków komunikacji elektronicznej zostało przez organ zbagatelizowane, co wynika z odpowiedzi na skargę.
W rozpoznawanej sprawie nie ma więc wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 9 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924 ze zm.).
Sąd uwzględnił przy tym, że organowi nie można zarzucić bezczynności jedynie w okresie pomiędzy 14 marca a 23 maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.) od dnia 14 marca, a następnie uległ przekształceniu w stan epidemii.
Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 wskazanej wyżej ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylono art. 15zzs.
W art. 68 ust. 7 tej ustawy zapisano, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co nastąpiło 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który został zawieszony na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych został wznowiony od dnia 24 maja 2020 r.
Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda [...] naruszył w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 9 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw oraz zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę wskazane okresy, jak i opisaną we wcześniejszych rozważaniach postawę organu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (punkt pierwszy sentencji wyroku) jak i uznał, że bezczynność organu w tym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku).
Sąd zauważa, że podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności, takie jak zaistnienie stanu epidemii Covid-19, czy kłopoty natury organizacyjnej częściowo wyjaśniają przyczynę wystąpienia bezczynności, nie mogą one jednak stanowić dla organu usprawiedliwienia. Postawę organu należy oceniać negatywnie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała w ocenie Sądu miejsce, gdyż załatwienie nieskomplikowanej sprawy kilkukrotnie przekroczyło zastrzeżony przepisami termin, a organ ani razu skutecznie nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Stąd też orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przechodząc do kolejnego żądania skargi wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy.
Instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie.
Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 września 2020 r.; sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r.; sygn. akt I GSK 1172/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu.
Skarżąca podniosła, że okres oczekiwania na przyznanie świadczenia wiązał się z negatywnym dla niej obciążeniem finansowym dotyczącym wychowywania dziecka. Zdaniem Sądu argument ten co do zasady jest słuszny, strona miała prawo liczyć na wcześniejsze przyznanie świadczenia. Mając jednak na uwadze, że ze skargi nie wynikają konkretne i mające dla strony istotne znaczenie negatywne okoliczności wnioskowana kwota jest w realiach sprawy zbyt wygórowana (stanowiłaby bowiem aż czterokrotność przyznanego na jeden miesiąc świadczenia). Sąd wziął też pod uwagę, że stwierdzona bezczynność, która przyjęła wprawdzie charakter rżącej, nie wynikała z pobudek zasługujących na szczególne potępienie. Nie wynikała bowiem ani z woli organu naruszenia porządku prawnego ani też z opieszałości pracowników. W okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej ma raczej na celu zwalczenie wadliwego działania organu oraz jego zdyscyplinowane na przyszłość.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, uznając żądanie w wysokości 2.000 zł za zbyt wygórowane (punkt trzeci sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.