Uzasadnienie
W dniu 25 stycznia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Lęborku wpłynął wniosek B. Sp. z o.o. z siedzibą w L. o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W części wniosku oznaczonej numerem 4 (informacje o pozwoleniu na budowę) B. Sp. z o.o. wskazało, że wniosek dotyczy decyzji z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 548/21, którą objęte jest zamierzenie budowlane w postaci trzech budynków jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie szeregowej, bez przyłączy.
W dniu 27 lutego 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Lęborku wpłynęło pismo A. L. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") o wydanie kserokopii projektu budowlanego oraz wniosku złożonego przez inwestora B. Sp. z o.o. W przedmiotowym piśmie wnioskodawca powołał się na fakt złożenia w dniu 25 stycznia 2023 r. wniosku inwestora i wszczęcia postępowania, w którym złożono kolejną wersję projektu. Wnioskodawca wskazał nadto, że jako strona postępowania (w tym miejscu wnioskodawca odwołała się do postanowienia z dnia 11 lutego 2022 r. nr B.6740.299.2021.KO) nie otrzymał żadnej informacji o wszczęciu postępowania. Wnioskodawca podniósł ponadto, że chciałby uzyskać pisemne wytłumaczenie zaistniałej sytuacji.
Starosta Lęborski odpowiadając na powyżej opisane pismo poinformował wnioskodawcę (pismo z dnia 3 marca 2023 r. nr B.6740.299.2021.AL), że w dniu 25 stycznia 2023 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W związku z toczącym się postępowaniem i decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 29 września 2022 r. uchylającą zaskarżoną decyzję (to jest decyzję z dnia 10 czerwca 2022 r. nr 548/21/22 uchylającą ostateczną decyzję z dnia 3 grudnia 2021 r., nr 548/21 – przyp. Sądu) i nakazującą ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, decyzja z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 548/21 zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] w jednostce ewidencyjnej [...] L. jest decyzją ostateczną i inwestor przedmiotowy wniosek w sprawie mógł złożyć.
Starostwa zaznaczył, że w postępowaniu przy wydaniu decyzji w grudniu 2021 r. wnioskodawca nie miał statusu strony, a co za tym idzie w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę również nie miał statusu strony. Organ dodał, że w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 stycznia 2001 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.i.p.") w załączeniu wysyła projekt zagospodarowania terenu wraz rysunkami elewacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego.
Wskazane wyżej pismo wraz z załącznikami zostało wnioskodawcy doręczone w dniu 6 marca 2023 r.
W dniu 7 marca 2023 r. wnioskodawca w Starostwie Powiatowym w Lęborku złożył kolejne pismo, w którym wskazał, że w oparciu o regulacje zawarte w u.d.i.p. otrzymał projekt zagospodarowania terenu wraz z rysunkami elewacji. W dalszej części pisma wnioskodawca wyraził swój krytyczny stosunek wobec projektu i jego zatwierdzenia.
W dniu 20 marca 2023 r. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo zawierające m.in. skargę na bezczynność Starosty Lęborskiego, w której zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisał dotychczasowy tok korespondencji prowadzonej ze Starostą Lęborskim w zakresie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] w jednostce ewidencyjnej [...] L. ponosząc, że jako strona jest pomijany w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji. Pomimo upływu terminów podmiot zobowiązany, do którego skierowano wnioski, nie udzielał odpowiedzi lub udzielał niepełne oraz wymijające odpowiedzi.
Skarżący w ramach skargi na bezczynność organu zażądał zobowiązania organu do załatwienia złożonych wniosków, stwierdzenia przewlekłości postępowania, stwierdzenia błędnego wydania decyzji z dnia 21 lutego 2023 r. nr 548/21/23, to jest decyzji zatwierdzającej zamienny projekt zagospodarowania terenu i zamienny projekt architektoniczno-budowlany do decyzji nr 548/21 i udzielającej pozwolenia na budowę ze względu na pominięcie go jako strony postępowania oraz jej uchylenia ze względu na błędy formalne. Skarżący zażądał również stwierdzenia nieważności decyzji nr 548/21/23, a także wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę (data sporządzenia odpowiedzi – 5 kwietnia 2023 r.) Starosta Lęborski wniósł o jej oddalenie wskazując, że żadne z siedmiu pism składanych przez skarżącego (w okresie 20 stycznia – 7 marca 2023 r.) nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarówno skarżący, jak i inne osoby, których pisma zostały załączone do skargi, przedstawiali w nich swoje uwagi do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego do decyzji nr 548/21 i pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej, bez przyłączy, lokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] w jednostce ewidencyjnej [...] L. Sprawa zainicjowana przed sądem, zdaniem organu, związana jest z nieporozumieniem dotyczącym posiadania przez skarżącego statusu strony.
Skarżący jak dotychczas nie został prawomocnie uznany za stronę postępowania dotyczącego wydania decyzji nr 548/21, jak także pozwolenia w sprawie zmiany tej decyzji, natomiast jest stroną postępowania wznowieniowego.
W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2023 r. skarżący wskazał, że skarga została skierowana do Sądu w celu ogólnego stwierdzenia bezczynności Starosty Lęborskiego przy wydawaniu dokumentów i w związku z tym nie dotyczy tylko pism związanych z udostępnieniem informacji publicznej. W piśmie tym skarżący rozszerzył zakres swoich żądań wnioskując o stwierdzenie przez Sąd, czy postępowanie Starosty Lęborskiego poprzez nieodpisywanie na pisma w terminie, odpisywanie w sposób wymijający i podający niepełne informacje oraz pominięcie skarżącego jako strony w postepowaniu mogło mieć wpływ na wydanie decyzji nr 548/21/23 z dnia 21 lutego 2023 r., ponieważ skargę tę wyłączono do odrębnego rozpoznania.
W tym samym piśmie skarżący odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 14 kwietnia 2023 r. sprecyzował, że jako wnioski o informację publiczną należy potraktować pięć jego pism, to jest:
- - pismo z dnia 27 lutego 2023 r., w którym wnioskował o udostępnienie kopii wniosku inwestora oraz projektu;
- - pismo z dnia 3 marca 2023 r., w którym zawarł wniosek o uznanie go za stronę postępowania;
- - pismo z dnia 7 marca 2023 r., w którym żądał podania podstawy prawnej wydania decyzji nr 548/21/23 z pominięciem go jako strony postępowania;
- - pismo z dnia 7 marca 2023 r. zawierające zastrzeżenia do projektu budowlanego;
- - pismo z dnia 13 stycznia 2023 r. zawierające prośbę o wyjaśnienie niejasności w zakresie terminu składania zastrzeżeń do projektu.
W odpowiedzi na pismo procesowe skarżącego organ wyjaśnił, że pismo z dnia 27 lutego 2023 r. potraktowano jako wniosek o udzielenie informacji publicznej i w jej ramach udostępniono skarżącemu projekt zagospodarowania terenu i widok zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem wydanej decyzji.
W kolejnym piśmie procesowym, datowanym na dzień 2 maja 2023 r., skarżący podkreślił, że jeżeli jest stroną przy uchyleniu decyzji to również jest stroną przy zmianie decyzji, jak i przy zatwierdzeniu projektu zmiennego. Został uznany za stronę w dniu 11 stycznia 2021 r. i tak powinien być traktowany przy wszystkich pismach, do końca postępowania lub otrzymania prawomocnej decyzji o wykluczeniu z grona stron.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach – art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z kolei z przepisów u.d.i.p., wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Po drugie, adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawa do informacji o sprawach publicznych.
Kontroli Sądu poddana została bezczynność Starosty Lęborskiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r. Za przyjęciem przedmiotu zaskarżenia zadecydowało dołączenie do skargi wskazanego wyżej wniosku, jak i udzielonej na niego przez organ odpowiedzi. W treści skargi skarżący wskazywał na różne pisma, ale jak wynika z akt postępowania przedstawionych Sądowi dopiero pismo skarżącego z 27 lutego 2023 r. zainicjowało postępowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodzić się trzeba z organem, że korespondencja między Starostą Lęborskim a skarżącym, na którą powoływał się skarżący w skardze, oprócz pisma z dnia 27 lutego 2023 r., nie odbywała się w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Korespondencja ta dotyczyła bowiem kwestii związanych z postępowaniem zainicjonowanym przez B. Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę trzech budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna L. [...], w którym to postępowaniu skarżący nie uczestniczył jako strona. To właśnie status skarżącego jako strony tego postępowania był tematem przewodnim tej korespondencji.
Przechodząc do oceny bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej odnotować należy, że w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. skarżący, wskazując na wszczęcie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, zawnioskował o przesłanie mu kopii wniosku inwestora oraz kopii projektu budowlanego. Starosta Lęborski odpowiadając na przedmiotowy wniosek w dniu 3 marca 2023 r. przesłał skarżącemu projekt zagospodarowania terenu wraz z rysunkami elewacji zamierzenia budowlanego.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że Starosta Lęborski zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądana informacja stanowi informację publiczną. Żądana przez skarżącego informacja dotyczy podstawowych danych inwestycji budowlanej, w tym danych publicznych wynikających z decyzji organu o zatwierdzeniu zmiany projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).
Zatem dla oceny zarzucanej bezczynności konieczna jest w pierwszej kolejności ocena zachowania terminu, a następnie kompletności odpowiedzi w porównaniu do zakresu żądania zawartego w opisanym wyżej piśmie z dnia 27 lutego 2023 r.
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
W rozpoznawanej sprawie wniosek został skierowany do organu w dniu 27 lutego 2023 r., natomiast odpowiedzi udzielono w dniu 3 marca 2023 r. Porównanie daty skierowanego żądania z datą udzielonej odpowiedzi wskazuje na zachowanie przez organ wymaganego przepisami 14 - dniowego terminu na udzielenie informacji publicznej.
Również kompletność odpowiedzi na wniosek nie budzi wątpliwości Sądu, bowiem zmiana pozwolenia na budowę dotyczyła zatwierdzenia zamiennego projektu zagospodarowania terenu i zamiennego projektu architektoniczno - budowlanego. Zmiany w projekcie zamiennym obejmowały zmianę zagospodarowania terenu (przesunięcie segmentu trzech budynków o 0,5 m w kierunku działki nr [...]) oraz zmianę sposobu utwardzenia terenu uwzględniającego potrzeby osób niepełnosprawnych. Zamiany zawarte w projekcie architektoniczno - budowlanym dotyczyły z kolei uwzględnienia sposobu docieplenia poddasza.
Odnosząc się do wniosków zawartych w skardze Sąd wskazuje, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie nie służy ocenie postępowania organu w ramach podejmowanych działań na skutek pism składanych przez skarżącego, w których domagał się uznania za stronę postępowania administracyjnego związanego z opisanym wyżej zamierzeniem budowlanym. Podnoszone przez skarżącego argumenty nie mogły mieć zatem w tym zakresie wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy, dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy u.d.i.p. nie służą do rozstrzygania kwestii proceduralnych, w tym dotyczących posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym jak i do kwestionowania prawidłowości wydanych decyzji administracyjnych. Ich celem - jak wspomniano na wstępie niniejszego uzasadnienia - jest jedynie uzyskanie przez wnioskodawcę dostępu do informacji publicznej.
Na marginesie wskazać należy, że Starosta Lęborski właściwie kwalifikował pisma składane przez skarżącego i udzielał określonych odpowiedzi. Pismo, które spełniało przesłanki wniosku z u.d.i.p. zostało przez organ rozpoznane na podstawie i w trybie właściwym przepisom u.d.i.p. W dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał zatem w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, która to konstatacja uzasadnia oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a..
Mając na uwadze powyższe zapatrywania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.