Uzasadnienie
K.W.(dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w S. (dalej: organ, Komendant) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 23 lutego 2023 r. skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie wykazu wszystkich zatrudnionych policjantów w Komendzie Miejskiej w S. (dalej: KMP) wraz z wykazem ich wykształcenia (w tym kierunków studiów i nazw uczelni, które ukończyli).
Pismem z 7 marca 2023 r. organ poinformował skarżącą, że kierunek studiów podobnie jak ukończenie każdej niepolicyjnej wyższej uczelni, w tym studiów podyplomowych, realizowane jest na zasadzie dobrowolności w czasie wolnym od służby, finansowane z prywatnych środków danej osoby, bez skierowania tam przez właściwego przełożonego, w związku z czym informacja w tym zakresie nie stanowi informacji publicznej i podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ wskazał też, że niezbędne do służby w Policji wykształcenie zostało określone w art. 25 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171) natomiast wymagane na konkretnych stanowiskach kwalifikacje ogólne jak i zawodowe ustawodawca stypizował w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 grudnia 2022 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim odpowiadają policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2761).
W załączeniu do pisma organ przekazał zanonimizowany wykaz wszystkich 472 funkcjonariuszy (wg stanu na dzień sporządzenia odpowiedzi) w KMP wraz z posiadanym przez nich wykształceniem.
Strona wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Komendanta w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. Żądając zobowiązania organu do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem z 23 lutego 2023 r., zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 EKPCz, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji;
- 2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d), e) i f) ustawy z 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p."), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że do dnia jej wniesienia, wniosek nie został należycie rozpoznany. Organ co prawda podjął działania, ale udzielona odpowiedź nie wyczerpuje jego prawnych obowiązków. Komendant zakwestionował publiczny charakter żądanych informacji. Tymczasem Policja należy do kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Strona przywołując treść przepisów u.d.i.p. stwierdziła, że dane osobowe policjantów zatrudnionych w KMP (tj. ich imiona i nazwiska) w takim zakresie, w jakim wiążą się z wykonywaniem określonych w ustawie o Policji zadań nie podlegają ochronie wynikającej z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.
Zatem utajnianie nazwisk zatrudnionych w KMP policjantów nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia. Podobnie informację publiczną stanowi wykształcenie funkcjonariuszy, tj. jaką uczelnię i kierunek studiów ukończyli. Tym bardziej, że jak wynika z informacji publicznej, Komendant Główny Policji podpisał umowy z uczelniami o kształcenie policjantów, zatem skarżąca ma prawo do informacji, które umowy okazały się najbardziej skuteczne. Informacja o ukończonych studiach i kierunkach studiów znajduje się w aktach osobowych policjantów w KMP i była podstawą ich awansów i przydziałów obowiązków. Nie ma znaczenia, kto opłacił studia i w jakim czasie policjanci chodzili na zajęcia. Skarżąca ma prawo uzyskać informację o wykształceniu policjantów, szczególnie, że Komendant posiada te informacje (zawarte m.in. w aktach osobowych).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności zauważył, że Komendant nie zatrudnia policjantów w rozumieniu przepisów prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Mimo to organ rozpatrzył wniosek skarżącej. Organ przyznał, że wniosek o treści: wykaz wszystkich zatrudnionych policjantów w KMP wraz z wykazem ich wykształcenia - stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a odpowiedź na tak zadane pytanie skarżąca otrzymała w ustawowym terminie.
Skarżąca dopiero w złożonej skardze wskazała, że miała na myśli wykaz funkcjonariuszy KMP z imienia i nazwiska.
Powołując się na orzecznictwo sądowadmininistracyjne organ stwierdził, że nie miał podstaw do wzywania skarżącej do uzupełnienia treści wniosku. Złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być w takim stopniu precyzyjny, aby możliwe było załatwienie go zgodnie z prawem.
Odnosząc się do kwestii udostępnienia wykazu policjantów z wykazem ich wykształcenia - w tym kierunków studiów i nazw uczelni, które ukończyli, organ podzielił stanowisko, zgodnie z którym policjant jest funkcjonariuszem publicznym, w myśl przepisu art. 115 § 13 pkt 7 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Zgodził się również, że informacje o wykształceniu, przebiegu pracy zawodowej, o kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p.
Zdaniem organu powyższe nie może jednak być interpretowane w oderwaniu od warunków, które muszą być spełnione przez policjanta w pragmatykach zawodowych, które w tym przypadku są przepisami szczególnymi.
Warunki w zakresie wykształcenia jakie musi posiadać funkcjonariusz Policji określone są w art. 25 § 1 u.o.p., który stanowi, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski (...) posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe (...). Przepis ten nie wskazuje na konkretne kierunki czy uczelnie, jakie musi ukończyć osoba będąca policjantem, a jednocześnie funkcjonariuszem publicznym. Nie ma zatem znaczenia dla funkcjonariusza publicznego, jakim jest policjant, jaki typ szkoły wyższej lub kierunek studiów został ukończony. Funkcjonariusze KMP nie mogą być zatem traktowani w sposób szerszy niż inni.
Organ przywołał fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 176/22, gdzie wskazano, że: "strona nie może żądać skanu lub kopii samych dokumentów objętych aktami osobowymi funkcjonariusza Policji, może natomiast żądać określonych informacji z nich wynikających w takim zakresie, w jakim mają one związek z pełnieniem funkcji publicznej (w tym wymaganiami ustawowymi wykonywania obowiązków służbowych lub przyjęcia do służby). W pozostałym zakresie informacje wynikające z ww. dokumentów mogą nie wyczerpywać znamion informacji publicznej, o czym należy poinformować skarżącego w odrębnym piśmie. Ostatecznej oceny w tym zakresie dokona zobowiązany organ."
Komendant stwierdził, że jako organ zobowiązany, dokonał takiej właśnie oceny. Ukończona uczelnia oraz kierunek studiów nie stanowi w tym przypadku informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Ponadto umowa z uczelniami wyższymi, na którą powołuje się skarżąca tj. podpisana przez Komendanta Głównego Policji, dotyczy kształcenia kandydatów do Policji, a nie funkcjonariuszy już pełniących służbę. Ukończenie wskazanych uczelni nie jest warunkiem przyjęcia osoby (kończącej tę uczelnię) do formacji Policji.
Zdaniem organu skarżąca otrzymała wykaz funkcjonariuszy pełniących służbę w KMP oraz informację jakie te osoby posiadają wykształcenie. Została także poinformowana o tym, że pozostałe informacje, w ocenie organu, nie stanowią informacji publicznej. Zatem organ nie był w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 ustawy z 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia.
Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącej z 23 lutego 2023 r. o udostępnienie wykazu wszystkich zatrudnionych policjantów w KMP wraz z wykazem ich wykształcenia (w tym kierunków studiów i nazw uczelni, które ukończyli).
Odnosząc się do meritum sprawy, wskazać przyjdzie, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana także "u.d.i.p."). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl u.d.i.p. i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie.
W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dlatego też informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informacją publiczną.
Nie budzi wątpliwości, że Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, należy do kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych w myśl powyższego przepisu do udostępniania informacji publicznej (m.in. wyroki NSA: z 8 lutego 2005 r., OSK 1113/04; z 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07, publ. CBOSA).
Komendant KMP jest więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, co zresztą nie jest przez niego kwestionowane.
Odnośnie zaś kwestii przedmiotowej, zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Z cytowanego już art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne".
Niewątpliwie policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne i co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną.
Konsekwencją takiego rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz wykonywanych zadań publicznych, a także związku żądanej informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną z pełnieniem tej funkcji jest uznanie, że informacje dotyczące nazwiska i imienia policjanta oraz informacje na temat posiadanego wykształcenia, dające obraz kompetencji do pracy na określonym stanowisku, stanowią informację publiczną.
Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.
Odnosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć trzeba, że strona skarżąca żądała udostępnienie wykazu wszystkich zatrudnionych policjantów w KMP wraz z wykazem ich wykształcenia (w tym kierunków studiów i nazw uczelni, które ukończyli).
Z definicji słowa "wykaz" zawartej w Słowniku języka polskiego PWN (https://sip.pwn.pl) wynika, że jest to pismo zawierające dokładne wyliczenie osób, przedmiotów, faktów itp.
Zatem żądanie wykazu wszystkich zatrudnionych policjantów w KMP oznacza wymienienie ich z nazwiska i imienia.
Jak już wcześniej wskazano informacje dotyczące posiadanego wykształcenia o osobie pełniącej funkcję publiczną związane z pełnieniem tej funkcji przez tę osobę stanowią również informację publiczną.
Z kolei żądanie przez skarżącą wskazania kierunków studiów i nazw uczelni, które ukończyli funkcjonariusze, może być informacją publiczną, jeśli ukończenie określonych kierunków studiów i określonych uczelni, bądź szkół średnich wiąże się z pełnieniem funkcji przez określonego funkcjonariusza.
Dla prawidłowego załatwienia wniosku niezbędne jest zatem rozważenie zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę w zakresie ukończenia szkół i uczelni oraz kierunków studiów, czy taka informacja jest informacją publiczną, czy też zastosowanie ograniczeń w ich udostępnieniu, wynika z prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, organ zobowiązany jest odmówić udzielenia takich informacji w formie decyzji, bądź poinformować skarżącą, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie skargi na bezczynność może być jedynie ustalenie, czy w związku ze złożonym wnioskiem podmiot udzielił pełnej odpowiedzi, czy też odmawiając udostępnienia części żądanej informacji publicznej, miał obowiązek wydać decyzję administracyjną. Rozważania czy faktycznie zaistniały podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej byłyby przedwczesne.
W świetle ustaleń faktycznych uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu skarżącemu wnioskowanych informacji.
Odpowiedź organu z 7 marca 2023 r., że kierunek studiów podobnie jak ukończenie każdej niepolicyjnej wyższej uczelni, w tym studiów podyplomowych, realizowane jest na zasadzie dobrowolności w czasie wolnym od służby, finansowane z prywatnych środków danej osoby, bez skierowania tam przez właściwego przełożonego, nie stanowi informacji publicznej i podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest jedynie częściowy załatwieniem wniosku. Natomiast nieprzekazanie wykazu funkcjonariuszy zatrudnionych w KMP, wobec jednoznacznie sprecyzowanego żądania skutkowało udzieleniem informacji jedynie w części.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało koniecznością zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Organ rozpoznając wniosek skarżącego z 23 listopada 2022 r. przyjmując, że żądane dane są informacją publiczną powinien je udostępnić albo uznając, że nie mogą być one udostępnione powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Z kolei w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, powinien o tym poinformować stronę.
Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem organ zareagował na wniosek skarżącej. Jednak rozpatrzył go w sposób nieprawidłowy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.