Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 9 lipca 2020 r., sygn. akt III SAB/Gl 101/20

Uzasadnienie

Pismem z 3 kwietnia 2020 r. — K.K. (dalej także wnioskodawca, skarżący) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. (dalej także: organ, Wójt) w przedmiocie załatwienia jego wniosku z 23 stycznia 2020 r. skierowanego w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub udip). Skarga została rozdzielona na dwie odrębne. Niniejsza sprawa dotyczy sporu o bezczynność organu w załatwieniu wskazanego wyżej wniosku z 23 stycznia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej a sprawa przewlekłości organu została wpisana pod sygn. III SAB/GL 102/20.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust.1 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust 1 udip, które gwarantują uzyskanie wnioskowanych informacji, tj. m.in. informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne oraz art. 13 ust. 1 ustawy polegające na niezałatwieniu jego sprawy w terminie wskazanym w tym przepisie.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jego wniosku skierowanego do organu o udostępnienie informacji publicznej. Przypomniał, że 23 stycznia 2020 r. wniósł o udzielenie informacji stanowiącej odpowiedź na poniższe pytania:

1. 1. Jaka ilość tzw. "[...]" została zamontowana na terenie gminy M. zgodnie z informacją zawartą na stronie U.G M. z [...] r.?
2. 2. Jaki jest koszt jednostkowy brutto tych urządzeń?
3. 3. Jaka firma jest producentem tych urządzeń?
4. 4. Jaka firma otrzymała zlecenie montażu tych urządzeń i na jakiej podstawie?
5. 5. Jaki jest koszt montażu i posadowienia tych urządzeń?
6. 6. Czy urządzenia - [...], posadowione są również na działkach nie będących własnością gminy M.?
7. 7. Czy w związku z powyższym zawarto stosowne umowy w tej sprawie?
8. 8. Proszę o podanie wszystkich punktów na terenie Gminy,na których posadowione zostały urządzenia, tzw." [...]" z podaniem a)miejscowości, b) nazwy ulicy, c) nr działek;
9. 9. Kto dokonywał (jaka nazwa firmy) demontażu istniejących drewnianych,, [...]" posadowionych dotychczas na granicy gminy M.?
10. 10. Jaki był koszt demontażu tych urządzeń ?
11. 11. Gdzie zostały składowane zdemontowane charakterystyczne rzeźbione drewniane "[...]"?
12. 12. Jaki jest łączny koszt związany z wydatkowaniem środków finansowych na tę całą inwestycję?
13. 13. Jaka firma będzie zajmować się konserwacją nowych urządzeń-,[...]" w gminie?
14. 14. Jaki będzie roczny koszt konserwacji tych urządzeń, ze względu na dbanie o sprawność funkcjonowania systemu oświetlenia ledowego i panelu słonecznego z akumulatorem ?

Organ, pismem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi ale nie w pełnym zakresie, gdyż pominął odpowiedź na 4 pytania (nr 6, 7, 8 i 11), nie dochowując tym samym obowiązującego terminu udzielenia informacji publicznej wskazanego w art. 13 ust. 1 ustawy, który jest krótszy od terminów wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego z racji ważności dla wnioskodawcy wnioskowanej informacji.

17 lutego 2020 r. skarżący ponowił wezwanie o udostępnienie informacji w pełnym zakresie.

Pismem [...] z 2 marca 2020 r. organ odmówił uzupełnienia udzielonej już informacji we wskazanym przez skarżącego zakresie i taki stan trwał do daty wniesienia skargi z 3 kwietnia 2020 r. (7.04 data wpływu do organu).

Skarżący podkreślił, że chociaż wniesienie skargi na przewlekłość postępowania nie wymaga poprzedzenia jakimkolwiek środkiem zaskarżenia w drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa próbował wzywać organ do udzielenia pełnej i kompletnej informacji publicznej, co okazało się jednak bezskuteczne. Podkreślił również, że żądał udostępnienia informacji prostych, które organ winien udostępnić niezwłocznie, tj. najpóźniej w terminie 14 dni od dnia wezwania. W ocenie skarżącego organ tego obowiązku nie wypełnił, podejmował jedynie czynności pozorne, która miały na celu tylko i wyłącznie pokazanie, że formalnie organ nie jest bezczynny. Tym samym organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co czyni skargę jest konieczną i w pełni uzasadnioną.

W tych okolicznościach skarżący wniósł o zobowiązanie organu do odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni liczonymi od dnia otrzymania prawomocnego wyroku; stwierdzenie przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentując wniosek wskazał przebieg postępowania, wg chronologii zdarzeń, zgodnie z przebiegiem wskazanym przez skarżącego. Podkreślił, że skarżący 23 stycznia 2020 r. wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie zrealizowanej na terenie gminy wymiany tablic informacyjnych tzw, "[...]". Informacja takowa została mu udzielona 6 lutego 2020 r., tj. z zachowaniem terminu o którym mowa w art.13 ust. 1 udip. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że przekazana odpowiedź jest niepełna zwłaszcza w kontekście odpowiedzi na pytania związane z tym, czy urządzenia posadowiono na działkach nie będących własnością gminy, czy zawarto umowy w tej sprawie, oraz jaka jest lokalizacja urządzeń. Udzielając odpowiedzi organ wskazał, że "[...] posadowiono w miejscach, gdzie stały kiedyś drewniane elementy promujące gminę".

Dodatkowo w piśmie z 2 lutego 2020 r. Wójt wskazał wnioskodawcy lokalizację tablic informacyjnych "wjazd do (miejscowości) od strony....", co jednoznacznie wskazuje, iż nie była przeprowadzana żadna odrębna inwentaryzacja miejsc, a jedynie wymieniono stare [...] na nowe. Tym samym udzielona odpowiedź jest pełna, a żądanie przez wnioskodawcę wykonania ekspertyz i pomiarów nie znajduje żadnego uzasadnienia. Skoro Urząd nie sporządzał również odrębnego zestawienia w zakresie numerów działek to nie dopuścił się żadnej bezczynności. Wnioskodawca uzyskał informację zgodną ze stanem faktycznym.

Również w piśmie z 6 lutego 2020 r. organ wskazał, iż "Stare, zniszczone elementy nie nadawały się już do magazynowania i zostały przeznaczone do utylizacji". Skoro wnioskodawca uzyskał wiedzę, że elementy te nie są magazynowane, lecz zostały przeznaczone do utylizacji, to budzi zdziwienie zarzut, braku odpowiedzi na pytanie gdzie zostały składowane zdemontowane elementy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 53 § 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość cyt. regulacji zawartej w art. 53 § 2b ppsa, tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu. Wskazać też należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 ppsa Sąd mógł rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym i dlatego z urzędu skierował sprawę do rozpoznania w tym trybie (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa).

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia wymaga wskazania, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, załatwienia sprawy. Wniesienie skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.06.2020 r. II OPS 5/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20.04.20 r. II SA/Bd 3/20, (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami tej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej (udzielenia informacji), takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (zob. wyrok NSA 23.02.2018 r., sygn. akt I OSK 1514/16).

W kontrolowanej sprawie skarżący zarzucił Wójtowi bezczynność polegającą na nieudostępnieniu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanej informacji w pełnym zakresie. Zdaniem skarżącego organ pominął odpowiedź na 4 pytania, które skarżący przywołał. Jak wynika z akt sprawy, organ nie podziela tego stanowiska i wskazuje, że udzielona odpowiedź obejmuje wszystkie pytania, jeżeli nie wprost to pośredni, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę.

W związku z tym, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii pełności udzielonej odpowiedzi, nie jest istotne czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto kwestia ta winna być rozstrzygana w toku postępowania ze skargi na merytoryczna zawartość odpowiedzi wniesionej po jej uzyskaniu a nie w trybie skargi na bezczynność. Takiej skargi wnioskodawca nie wniósł.

Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip) i że zobowiązanym do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 udip), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, który posiada wnioskowaną informację, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Wskazać należy, iż Wójt Gminy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 udip. Wójt z tego obowiązku się wywiązał. Uznał, że żądana informacja jest informacją publiczną i jej udzielił za pismem z 6 lutego, czyli z zachowaniem terminu wskazanego w ustawie. Informacji udzielono bez odniesienia do konkretnego pytania. Wskazano w niej wykonawcę nowych [...] w liczbie 9, które zastąpiły stare, posadowione w tych samych miejscach przez firmę wyłonioną w trybie ustawy Prawo Zamówień Publicznych, cenę 1 [...] wraz z montażem – [...] zł, stare zostały zdemontowane ze względu na zły stan techniczny i nieestetyczny wygląd. Przeznaczone do utylizacji.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 ppsa, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Z uwagi na stanowisko organu co do okoliczności mających wpływ na sposób i terminowość udzielenia odpowiedzi zawarte i prezentowane w jego pismach oraz odpowiedzi na skargę, ale i oceniając tok postępowania Sąd doszedł do przekonania, że organ uznał żądana informację za publiczną i jej udzielił w żądanym zakresie z zachowaniem terminu. Na wniosek z 23 stycznia udzielił odpowiedzi 6 lutego. Wezwanie z 17 lutego wskazujące na brak odwiedzi na pytanie nr 6, 7, 8 i 11. Sąd jednak w pełni podziela stanowisko organu, że odpowiedź została udzielona w pełnym zakresie, a jeżeli skarżący się z tym stanowiskiem nie zgadzał to winien zaskarżyć udzieloną odpowiedź, co skutkowałoby kontrola merytoryczną w pełnym jej zakresie a nie skargę na bezczynność, która koncentruje się na ocenie działania organu w kontekście wywiązania się z obowiązków wynikających z ustawy. Zwłaszcza, że stan faktyczny sprawy, czyli jej przebieg nie jest sporny.

Tym samym organ w prawem określonym czasie podjął działanie, które w ocenie składu orzekającego były usprawiedliwione i uzasadnione w ich kształcie okolicznościami sprawy, w tym oceną organu co do charakteru żądanej przez stronę informacji.

Powtórzenia wymaga bowiem, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ udzielił żądanej informacji w trybie szczególnym, ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zakreślonym przez nią terminie.

W objętym skargą postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności z racji braku odpowiedzi na 4 konkretne pytania, co do których uznał, że organ nie udzielił mu w zakreślonych żądaniem granicach wnioskowanej informacji. Uznaje, że co do tych pytań organ pozostaje w bezczynności. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż organ nie odpowiadał na poszczególne pytania ale udzielił informacji opisowej zawierającej odpowiedzi na wszystkie pytania czemu dał odpór w odpowiedzi na skargę. Sąd stanowisko to w pełni podziela.

Jak zatem już zaznaczono, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, ani nie informuje o przyczynie zaistniałego stanu rzeczy. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej stan bezczynności może mieć miejsce zarówno w przypadku, gdy podmiot zobowiązany wbrew przepisom prawa ani nie udostępni (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2, w art. 15 ust. 2 udip, i w art. 14 ust. 2 udip) żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, ani też nie podejmie innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku np. poprzez poinformowanie pisemnie wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) albo, że nie posiada informacji publicznej lub, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź nie stanowi informacji publicznej.

Jak wskazano powyżej ww. 14-dniowy termin, stanowi czasowe ramy, w których organ powinien podjąć działanie związane z oceną wniosku i jego rozpoznaniem, z tym że, jeżeli organ nie dochowując tego terminu podjął czynność lub wydał akt przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego organ nie dopuścił się w sprawie bezczynności i ustosunkował się w odpowiedzi z 6 lutego 2020 r. do wszystkich kwestii objętych wnioskiem zawierającym 14 szczegółowych pytań. Faktem jest, że udzielił odpowiedzi opisowo ale to dla wykonania wniosku nie ma znaczenia. Istotnym jest, że odpowiedź obejmowała wszystkie ujęte w pytaniach kwestie. Bardziej szczegółowe kwestie znajdują się w samej umowie z wykonawcą lub w ogłoszeniu o przetargu, który zamieszczany jest w BIP (Biuletyn Informacji Publicznej) czy BZP (Biuletyn Zamówień Publicznych), które są ogólnie dostępne i wykluczają powielanie zawartych w nich informacji w trybie dostępu do informacji publicznej.

Na sposób także zauważyć, że sam fakt niezadowolenia wnioskodawcy ze sposobu załatwienia przez ten organ jego żądania nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że organ nie wykonał czegoś do czego był zobowiązany, albo wykonał to pozostając w zwłoce czy bezczynności. Równocześnie wskazania wymaga, że stanowisko tożsame z prezentowanym w niniejszej sprawie skład orzekający wyraził w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 265/19, czy z tej samej daty III SAB/Gl 263/19 zapadłych w innych sprawach skarżącego.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd – na podstawie art. 151 ppsa – oddalił skargę.