Uzasadnienie
P.L. (dalej: strona, skarżący) złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt wynika, że Strona niepodpisanym pismem z 24 lutego 2023 r., przesłanym zwykłą pocztą elektroniczną zamiast przez profil zaufany, wystąpiła do PINB o dostęp do informacji publicznej w związku z prowadzonym przez PINB postępowaniem wszczętym z urzędu w sprawie nieodpowiedniego stanu lokalu usługowego na parterze budynku przy ulicy [...] w K. żądając udostępnienia decyzji nr [...] z 16 lutego 2023r. oraz protokołu oględzin w/w lokalu.
W odpowiedzi PINB przekazał w dniu 1 marca 2023 r. wnioskodawcy żądaną kopię decyzji; jednocześnie odmówił udostępnienia żądanego protokołu oględzin w/w lokalu argumentując, że ma charakter aktu wewnętrznego.
W skardze Strona zarzuciła bezczynności organowi poprzez naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż protokół z kontroli sporządzony przez organ nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;
- 3. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) poprzez nieuzasadnione dołączenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do akt prowadzonego postępowania pod sygnaturą [...] oraz przesła-nie odpowiedzi na wniosek również do strony tego postępowania;
- 4. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
- 5. art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, poprzez niezasadne przesłanie odpowiedzi na wniosek na adres poczty tradycyjnej, a nie jak wskazano we wniosku na adres poczty elektronicznej.
Wobec powyższego Skarżący zawnioskował o zobowiązanie PINB do załatwienia wniosku 24 lutego 2023 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. protokołu oględzin z dnia 27 stycznia 2023 r. (wraz z załącznikami do protokołu z oględzin sporządzonymi przez organ) lokalu usługowego położonego w nieruchomości położonej przy ul. [...] w K.; zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że był współautorem oceny stanu technicznego tego lokalu, w której stwierdzono, iż w lokalu występuje szereg nieprawidłowości, w tym zawilgocenia ściany czy nieprawidłowe działanie wentylacji lokalu. Ocena oraz aneks zostały sporządzone na podstawie wizji lokalnej (przeprowadzonej w dniu 26 września 2022 r. oraz 20 października 2022 r.) oraz pomiarów przy wykorzystaniu specjalistycznych przyrządów. Natomiast z treści uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r. wynika, iż w dniu 27 stycznia 2023 r. "w trakcie oględzin PINB nie stwierdził najmniejszych oznak wilgoci, nie stwierdził ani zacieków ani grzyba ani pleśni ani zaduchu, czy charakterystycznych oznak wilgoci, nie potwierdził również występowania podciągania kapilarnego w przegrodach pionowych w ościeżu drzwi pomiędzy pomieszczeniem sali sprzedaży a zapleczem socjalnym, nie potwierdził wadliwości usytuowania instalacji elektrycznej lub gazowej".
Zatem w związku z uzyskaną informacją o braku stwierdzenia nieprawidłowości przez PINB ponownie Skarżący przeprowadził oględziny lokalu w dniu 7 marca 2023 r. i stwierdził zarówno organoleptycznie jaki i za pomocą pomiaru urządzeniem zawilgocenie w ościeżu drzwi; zbyt małe odległości przewodów instalacji eklektycznej od przewodu instalacji gazowej np. przewód elektryczny przymocowany był opaskami zaciskowymi do rury gazowej. Wskazał dalej, że 17 marca 2023 r. otrzymał odpowiedź na wniosek, w której organ przekazał niezanonimizowaną kopię decyzji nr [...] z dnia 16 lutego 2023 r., czym wypełnił żądanie co do pkt. 2 wniosku. Jednak w piśmie przewodnim z dnia 1 marca 2023 r. PINB stwierdził, że "protokół z oględzin jest wewnętrznym dokumentem i nie podlega przepisom dotyczącym informacji publicznej". Zaakcentował, że PINB wysłał odpowiedź na wniosek na adres poczty tradycyjnej, której jestem wspólnikiem. Spowodowało to konieczność obioru przesyłki z siedziby poczty oddalonej o 50 km od jego miejsca zamieszkania i poniesienia dodatkowych kosztów i straty 2 godzin na dojazd.
W odpowiedzi na zarzuty PINB wyjaśnił, że ani ustawa o dostępie do informacji publicznej ani Kodeks postępowania administracyjnego nie zakazują dołączenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do akt postępowania którego ten wniosek dotyczy. Protokół z oględzin jest wewnętrznym dokumentem niepodlegającym ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej, nie jest rozstrzygnięciem wszczętego postępowania bowiem jest nim decyzja, a tę przesłano wnioskodawcy. Dokument ten wysłano pocztą tradycyjną ze względu na fakt, iż adres elektroniczny wskazany przez Stronę nie był adresem zaufanym, natomiast adres pocztowy zgadzał się z adresem wskazanym w wykonanej przez Stronę ocenie technicznej z października 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, czy daty działania/zaniechania organu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.
W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony o udostępnienie protokołu sporządzonego przez PINB z przeprowadzonej wizji – oględzin lokalu usługowego we wskazywanym budynku w K. Organ przesłał wyłącznie wnioskowaną przez Stronę decyzję, a żądany protokół uznał za dokument wewnętrzny odmawiając jego udostępnienia.
Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP i obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów i interesów publicznych. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 1514/16).
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z kolei sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów.
Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn akt. I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
O tym więc czy dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ u.d.i.p. decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc dotyczyć sprawy publicznej. Pojęcie sprawy publicznej można w prawnym sensie utożsamiać z wszystkimi działaniami (zaniechaniami) podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego.
Tym samym protokół z czynności dokonanych przez PINB dotyczący oględzin mienia będącego w zarządzie/własności władz publicznych mieści się w w/w definicji i winien podlegać udostępnieniu stosownie do wymogów u.d.i.p.
Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez PINB stosownie do regulacji u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) u.d.i.p. - udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.
W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczył informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w ustawie o dostępie, czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli lecz wiązało się z prezentowaną przez PINB odmienną oceną prawną charakteru wniosku.
W następstwie niniejszego wyroku, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej wywody, PINB załatwi wniosek w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie w wyznaczonym terminie.
Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postanowiono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.