Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. M. P. – powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej u.d.i.p.) – zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w R. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania czy:
- 1) administracja ZK w R. stosowała lub stosuje wobec osób osadzonych – na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności – środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy drzwiach otwartych celi, całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi; jeżeli tak, to wobec ilu osadzonych środki były stosowane w: 2015 r. (ppkt 1), 2016 r. (ppkt 2), 2017 r. (ppkt 3), 2018 r. (ppkt 4), 2019 r. (ppkt 5), na dzień sporządzenia informacji (ppkt 6);
- 2) administracji ZK w R. znana jest praktyka polegająca na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy drzwiach otwartych celi, całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r., Dyrektor ZK w R. – odnosząc się do pkt. 1 wniosku - poinformował wnioskodawcę, że środki profilaktyczne polegające na stałej całodobowej obserwacji zachowania osadzonego stosowane są w Zakładzie Karnym zgodnie z obowiązującymi uregulowaniami prawnymi w tym przepisami Kodeks karny wykonawczy.
Jednocześnie poinformowano, iż ewidencjonowanie ewentualnie zaistniałych przypadków wskazanych we wniosku nie jest wymagane przepisami obowiązującego prawa zatem brak jest możliwości udzielenia merytorycznej odpowiedzi w przedmiotowym zakresie.
W związku z tym, że powyższa odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - w ocenie skarżącego - naruszała przepis art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, [...] r. wezwał on Dyrektora Zakładu do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] r.
Skarżący w uzasadnieniu wezwania wskazał, że stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego przedstawione w piśmie z [...] r. nie jest odpowiedzią na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skarżący w uzasadnieniu wezwania wskazał także w jaki sposób powinna zostać udzielona odpowiedź na wniosek podając, że jeżeli chodzi o samą treść pytania 1 i 2 z wniosku o udzielenie informacji publicznej, odpowiedź powinna być prosta, precyzyjna, obejmująca stwierdzenie, w przypadku pytania 1:,,są stosowane środki profilaktyczne'.." lub,,nie są stosowane środki profilaktyczne", natomiast w przypadku pytania 2,,znana jest praktyka polegająca..." lub,,nieznana jest praktyka polegająca...''. W tym stanie rzeczy odpowiedź organu nie jest odpowiedzią na zadane pytanie.
W dniu [...] r. doręczono skarżącemu pismo Dyrektora Zakładu Karnego, w którym organ poinformował, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji publicznych, gdyż administracja Zakładu Karnego nie ewidencjonuje przypadków monitorowania zachowania osadzonych.
Skarżący wspomnianym na wstępie pismem z [...]r. wniósł skargę na działanie organu, którą Sąd potraktował jako skargę na bezczynność, skoro skarżący podnosi, że interesującej go informacji publicznej nie otrzymał.
Działaniu Dyrektora Zakładu Karnego w R. zarzucił naruszenie:
- 1. przepisu art. 10 ust. 1 w zw. z art.13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie mu w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej;
- 2. przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez stwierdzenie, że organ nie gromadzi danych żądanych przez skarżącego to jest decyzji wydawanych przez organy postępowania karnego wykonawczego: Dyrektora ZK W R. i Komisję Penitencjarną przy ZK w R.
- 3. art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z treścią wniosku z [...] r.
Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, informacji publicznej.
W uzasadnieniu stwierdził, że oświadczenie organu, że nie gromadzi danych, jakich żąda skarżący jest niezgodne ze stanem faktycznym. Wszystkie decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego podlegają nadzorowi penitencjarnemu sędziego, więc muszą być w stałym posiadaniu jednostki penitencjarnej. Natomiast organ nie uwiarygodnił twierdzenia o tym, że ich nie posiada.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wyjaśnił, że zgodnie z lnstrukcją nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...]r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności wyróżnia się trzy różne procedury profilaktyczne, z których każda jest inaczej rejestrowana, mając na uwadze jej odzwierciedlenie w dokumentacji wewnętrznej jednostki penitencjarnej (§ 2 pkt 1 - 3 lnstrukcji). lstotne jest, że zastosowanie środków profilaktycznych w zakresie monitorowania objęte jest aktem indywidualnym w postaci decyzji dyrektora jednostki penitencjarnej i każda taka informacja trafia do akt osobowych osadzonego, ale nie każda zostaje uwidoczniona, czy zachowana na przyszłość w celach ewidencyjnych.
Zatem w sytuacji, kiedy nie zostanie odnotowany taki przypadek w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności Noe.NET prowadzonej w postaci elektronicznej, odszukanie takiej informacji w przyszłości w braku akt osobowych osadzonego jest niemożliwe, albowiem migracja osadzonych pomiędzy jednostkami penitencjarnymi jest duża, a akta osobowe osadzonego są przesyłane do jednostki penitencjarnej za osadzonym. W związku z tym nie zgodził się z argumentacją strony, że takie informacje są gromadzone, a nawet że istnieją. Udzielenie odpowiedzi wymagałoby bowiem sprawdzenia teczek osobowych wszystkich osadzonych, a dalej zwolnionych i przeniesionych do innych jednostek Służby Więziennej, co jest niemożliwe do zrealizowania w pełnym zakresie, gdyż akta osób przenoszonych migrują wraz z nimi. Podniósł, że organ nie ma prawnego obowiązku prowadzenie rejestru czy zbioru, o którym pisze wnioskodawca we wniosku.
Natomiast pytanie o stan wiedzy organu uznał za retoryczne i nie wymagające odpowiedzi.
W zakresie drugiej części zapytania dotyczącej "praktyki" funkcjonowania Zakładu na przestrzeni ostatnich lat, tj. od roku 2015 do dnia sporządzenia informacji. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, iż żądana informacja istnieje, gdyż Zakład Karny nie jest obowiązany do ewidencjonowania tychże działań w pełnym wymiarze. Wskazał, iż nie są prowadzone bieżące statystyki, czy analizy monitorowania przypadków monitorowania osadzonych. Istnieje jedynie możliwość odniesienia się do osoby konkretnego osadzonego, wobec którego stosuje się określone działania w zakresie monitorowania. Dyrektor Zakładu nie jest jednak w stanie udzielić odpowiedzi na pytanie bez "stworzenia" oczekiwanej przez skarżącego informacji. Należałoby w tym zakresie sprawdzić po kolei teczki osobowe osadzonych, a dalej osób zwolnionych z Zakładu w przedstawionym okresie czasu, czy migrujących pomiędzy jednostkami Służby Więziennej, co jest działaniem niemożliwym do zrealizowania w pełni.
Dyrektor z daleko posuniętej ostrożności wskazał, iż nawet gdyby uznać, że żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej, to niewątpliwie jest to informacja przetworzona, co wymaga zaistnienia dla uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udzieleniu.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...]r. zanegował stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę.
W piśmie z [...]r. skarżący cofnął skargę w zakresie pytania 2.
W kolejnym piśmie z [...]r. podniósł, że inna osoba wystąpiła do skarżonego organu z pytaniami: czy na terenie zakładu karnego znajduje się cela mieszkalna, w której można monitorować zachowanie oskarżonego, 2. czy jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz kontroluje zachowanie osadzonego oraz 3. wobec ilu osób w Zakładzie Karnym stosuje środki zapobiegawcze, a organ udzielił jej informacji wskazanej w punkcie 3, która jest tożsama z objętą jego własnym wnioskiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Wskazania wymaga, iż w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym WSA w Gliwicach wydał wyrok o sygn. akt III SAB/GL 109/20 uznając zasadność skargi w części i to stanowisko skład orzekający i w niniejszej sprawie w całości podziela. Posłuży się zatem argumentacją tam wskazaną.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."), która jednak nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).
Zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem innych czynności.
Tak więc warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie uczynił w terminie tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Zatem bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p., ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 14 dni i poinformować o tym wnioskodawcę.
Zwolnienie się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej polegać powinno po pierwsze - na złożeniu przez podmiot zobowiązany wobec wnioskodawcy jasnego oświadczenia o nieposiadaniu takich dokumentów, a po drugie - na uwiarygodnieniu tego faktu. (por. NSA w wyroku z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 302/20). Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. ustanawia zasadę, zgodnie z którą do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nią nie dysponuje, z oczywistych względów jest on zwolniony z obowiązku jej udzielenia, podobnie jak z poszukiwania jej dla wnioskodawcy.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że nie jest wiarygodne oświadczenie organu, że nie dysponuje informacją, o której mowa w pytaniu zawartym w pkt.1. ppkt 6, tj. wobec ilu osadzonych interesujące stronę środki były stosowane na dzień sporządzenia informacji. W tym zakresie strona oczywiście ma rację twierdząc, że w celu odpowiedzi na to pytanie można po prostu sprawdzić ten fakt, skoro pytanie dotyczy sytuacji bieżącej. W związku z tym organ został zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt. 1 ppkt 6 wniosku i wg stanu na dzień udzielenia informacji.
Jednocześnie w pozostałym zakresie odnośnie wniosku o stwierdzenie bezczynności Sąd oddalił skargę. Rozstrzygnięcie to obejmuje żądania zawarte w pkt. 1 ppkt 1 do ppkt 5. W tym zakresie Dyrektor Zakładu dopełnił wyżej wskazanych powinności organu, który żądaną informacją nie dysponuje, tj. złożył stronie oświadczenie w tym przedmiocie i je uprawdopodobnił wyjaśnieniem, że nie jest w stanie podać skali interesującego stronę zjawiska, gdyż wobec osadzonych stosowane są trzy różne procedury ochronne, a akta migrują wraz z osadzonymi. Sąd uznał to wyjaśnienie za wiarygodne.
Nadto stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd uznał, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie organ potraktował wniosek skarżącego całościowo i uznał, że skoro większością żądanych danych nie dysponuje, to nie jest w stanie załatwić wniosku w jakiejkolwiek części, co było założeniem wadliwym, gdyż częściowo interesującą wnioskodawcę informację jednak posiadał.
Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przyp. Sądu) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że zastosowanie środków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione ocenie Sądu. Wymaga ono dokonania oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa i prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji, zatem powinno uwzględniać stan faktyczny danej sprawy. Natomiast Sąd nie stwierdził celowości ich zastosowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, gdyż okoliczności sprawy nie wskazywały na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.
Natomiast suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i może być przyznana stronie wówczas, gdy przez nieudzielenie odpowiedzi strona doznała szkody, czego skarżący nie wykazał.
Skarżący podniósł, że organ – uznając, że informacja dotycząca tego, wobec ilu osadzonych środki były stosowane w poszczególnych latach stanowi informację przetworzoną - winien był wezwać go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, czego nie uczynił. Co do zasady skarżący ma rację, jednak zauważyć należy, że działanie takie byłoby celowe tylko wówczas, gdyby organ żądaną informacją przetworzoną dysponował i rozważał, czy zostały spełnione przesłanki ustawowe do jej udzielenia. W sytuacji, gdy nie była ona w jego posiadaniu wzywanie strony do wykazania interesu publicznego było oczywiście niecelowe, skoro informacja i tak nie mogłaby być udzielona.
Skarżący podniósł także że informacja o utworzeniu celi dozorowanej stanowi informację publiczną, o czym zapomniał Dyrektor Zakładu. Tym niemniej zauważyć trzeba, że we wniosku o udzielenie informacji strona nie pytała, czy stosowna cela w Zakładzie jest, lecz czy administracja Zakładu stosuje wobec osadzonych środki profilaktyczne opisane w zapytaniu, zatem odpowiedź, że cela taka jest lub jej nie ma nie byłaby odpowiedzią na zadane pytanie.
Odnosząc się do twierdzeń strony, że Dyrektorzy innych Aresztów Śledczych czy Zakładów Karnych udzielili skarżącemu lub jego siostrze występującej z analogicznymi wnioskami żądanych informacji nie może mieć znaczenia dla przedmiotowej sprawy jako pozostająca poza jej granicami, podobnie jak odpowiedź organu udzielona innej osobie, a o której mowa w piśmie strony z [...]r. Również wywody strony odnośnie istnienia interesu publicznego nie mogły wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie, albowiem ich adresatem winien być organ, a nie Sąd.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).
Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, gwarantujących obywatelom prawo do uzyskiwania informacji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.