Uzasadnienie
A w B z siedzibą w L. (dalej: strona, skarżąca) wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. (dalej: organ, WORD) w sprawie rozpatrzenia wniosku z 21 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Strona wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia niezwłocznie wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie później niż 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie grzywny dla organu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wnioskiem z 21 kwietnia 2020 r. zwróciła się do organu o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji czy WORD posiada prawo własności do dziatek nr [...] oraz [...] w jednostce ewidencyjnej Miasta K., Obręb Dz. B..
Wnioskowana informacja nie znajduje się w biuletynie informacji publicznej na stronie WORD. Wniosek został złożony za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił wnioskowanej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że pismem z 27 kwietnia 2020 r. powiadomił skarżącego, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) oraz pkt 5 lit c) ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) udostępnieniu podlega informacja o majątku podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.d.i.p., władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązane są do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w- art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5 u.d.i.p. WORD zgodnie z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej informacje dotyczące majątku WORD, w tym o posiadanym majątku w postaci nieruchomości budynkowych, jak i gruntowych. Zakres udzielonych w BIP przez WORD informacji o majątku i jego wartości, w pełni wyczerpuje obowiązek udzielenia informacji publicznej o majątku, którym dysponuje WORD.
Jednocześnie organ poinformował, że aktualna informacja o majątku WORD znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie http: [...], w zakładce BIP: Menu Przedmiotowe: Informacje o WORD K.: Majątek WORD.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, nie doszło do bezczynności.
Następnie organ wyjaśnił, że w Biuletynie udostępnił aktualne informacje w zakresie majątku jakim dysponuje, w tym informację, że w skład rzeczowych aktywów trwałych wchodzą grunty o określonej wartości oraz budynki i obiekty inżynierii lądowej również z podaniem ich wartości.
Organ podkreślił, iż prawo do informacji publicznej nie ma na celu ochrony jednostkowych interesów obywateli i innych podmiotów prawa, ale zawsze dotyczy interesu ogólnego tj. dobra publicznego, służącego ogółowi ludzi. Wskazał też, że skarżący bądź nie rozumie istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, bądź celowo nadużywa tego prawa wobec organu, bowiem notorycznie składa znaczne ilości wniosków w trybie u.d.i.p. a zakres żądanych informacji przetworzonych niejednokrotnie rozdziela na odrębne, pojedyncze i kolejno składane wnioski, co w efekcie ma skutkować żądaniem informacji prostych. Z wniosków tych nie wynika działanie w celu troski o dobro publiczne. Wnioski noszą raczej znamiona prywatnych działań kontrolnych osoby pełniącej funkcję wiceprzewodniczącego skarżącego, które w efekcie utrudniają funkcjonowanie organu, gdyż pracownicy zamiast realizować powierzone zadania służbowe, zmuszeni są poświęcać czas na rozpatrywanie wniosków skarżącego.
Taki sam charakter zdaje się mieć — w ocenie organu — wniosek o udzielenie informacji na temat własności dwóch "wyrywkowych" składników majątku, w sytuacji gdy majątek z podziałem na "zbiory" wraz z jego wartością jest informacją publiczną dostępną w BIP.
Organ podkreślił, że brak podstaw do uznania, iż celem ustawy o dostępnie do informacji publicznej ma być możliwość pozyskiwania każdej informacji publicznej, tym bardziej, że żądane informacje dotyczące prawa własności działek o oznaczonych numerach i położeniu, są składnikiem powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sprawy dotyczące udostępniania informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym uregulowane zostały w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy.
Zatem organ w zakresie w jakim był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej o majątku, udostępnił dane o nieruchomościach gruntowych, którymi dysponuje w Biuletynie Informacji Publicznej i powiadomił o tym skarżącego. Natomiast informacja o danych dotyczących własności konkretnych działek nawet gdy stanowią one mienie publiczne lub dysponują nimi podmioty publiczne, nie jest objęta obowiązkiem informacyjnym wynikającym z ustawy o odstępie informacji publicznej, albowiem informacja ta jest realizowana w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest częściowo uzasadniona.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność WORD w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 21 kwietnia 2020 r.
Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 1 - organy władzy publicznej; pkt 2 - organy samorządów gospodarczych i zawodowych; pkt 3 - podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). Oznacza to, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).
Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ (podmiot) zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Nie jest spornym w sprawie, że WORD, będący adresatem wniosku z 21 kwietnia 2020 r. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym przy realizacji zadań o charakterze publicznym.
Niespornym jest również, że żądane przez stronę skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. d u.d.i.p. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują, majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania zadań publicznych. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacje takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
We wniosku o udostępnienie informacji publicznej strona skarżąca zażądała informacji, czy organ posiada prawo własności działek nr [...] oraz [...] w jednostce ewidencyjnej Miasta K., Obręb Dz. B.. Podmiot zobowiązany odpowiadając na wniosek, pismem z 27 kwietnia 2020 r. poinformował, że udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej informacje dotyczące majątku WORD, w tym o posiadanym majątku w postaci nieruchomości budynkowych, jak i gruntowych, co w pełni wyczerpuje obowiązek udzielenia informacji publicznej o majątku, którym dysponuje WORD. Jednocześnie organ poinformował, że aktualna informacja o majątku WORD znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie http: //[...] /, w zakładce BIP: Menu Przedmiotowe: Informacje o WORD K.: Majątek WORD.
Pod wskazanym adresem brak jest informacji, czy organ jest właścicielem wskazanych działek. W ocenie Sądu organ powinien odpowiedzieć na pytanie wniosku, czy jest, czy też nie właścicielem wskazanych działek.
Skoro więc podmiot zobowiązany nie udostępnił informacji publicznej w pełnym zakresie w drodze czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to jest rzeczą oczywistą, że pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Bezczynność nie była bowiem celowa i zamierzona, a wynikała z błędnego przekonania podmiotu zobowiązanego, iż żądana informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych.
O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od podmiotu zobowiązanego orzeczono w punkcie 3sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.