Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. skarżący P. G. złożył skargę na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2020 roku P. G. wniósł o udzielenie informacji przez kogo zostały wytworzone, sporządzone decyzje/pisma/wezwania kierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego wnioski od 1 stycznia 2019 roku do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, za pośrednictwem platformy EPUAP. Informacja winna zawierać imię, nazwisko tych osób, daty przygotowania odpowiedzi na jego wniosek lub sygn. sprawy.
Pismem z dnia 9 marca 2020 roku organ z uwagi na duży nakład pracy zgodnie z art. 13ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112, poz. 1198 ze zm.; dalej jako “u.d.i.p.") wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 31 marca 2020 roku
W dniu 31 marca 2020 roku organ udzielił odpowiedzi Wnioskodawcy poprzez wskazanie, że odpowiedzi na poszczególne wnioski udzielili kierownicy referatów Urzędu Miejskiego w B. oraz kierownik Zarządu mieniem Komunalnym w B., a także Inspektor ds.oświaty i wychowania.
Następnie odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia odpowiedzi Organ pismem z dnia 21 kwietnia 2020 roku określił, że wszystkie pisma, wezwania, decyzje zostały sporządzone w dniach w nich wymienione.
W skardze na bezczynność Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku.i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że organ wskazał bardzo ogólnie, że odpowiedzi na wnioski były sporządzane przez kierowników i jednostki organizacyjne. Nie wskazał, kto konkretnie brał udział w rozpatrywaniu moich wniosków i które wnioski przez kogo były rozpatrywane. Jest to błędne rozpatrzenie sprawy, bowiem Strona wnosiła o udostępnienie informacji co do osób, które brały udział w przygotowywaniu odpowiedzi na złożone zapytania. Wynika to literalnie ze złożonego wniosku będącego przedmiotem skargi.
W konsekwencji takie żądanie należało rozumieć, kto pracował nad sporządzeniem odpowiedzi, tj. brał faktyczny udział, był merytorycznie zaangażowany, a nie ogólnikowo, że "były sporządzane przez kierowników i jednostki organizacyjne". Mogło dojść do sytuacji, iż merytorycznie było zaangażowanych kilka osób bądź kilku pracowników z większej ilości działów merytorycznych, natomiast pismo zostało sporządzone oraz podpisane przez jedną osobę. Błędne jest zatem stanowisko organu, który utożsamił treść wniosku z pojęciem osoby "kierownika i jednostek organizacyjnych".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i wyjaśnił, że imiona i nazwiska kierowników referatów, jednostek organizacyjnych oraz inspektora ds.oświaty i wychowania znajdują się na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w B. Poza tym u.d.i p. nie precyzuje formy w jakiej następuje udostępnienie informacji publicznej na wniosek, a zatem odpowiedź pisemna wystosowana do strony ubiegającej się o dostęp do informacji musi być uznana na jej gruncie za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny czy organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności nie ma wpł3nvu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia czy odpowiedź ta zaspokaja oczekiwania strony czy też zgodna jest ze stanem rzeczywistym lub nie, może być przedmiotem odrębnych postępowań, np. odszkodowawczych, karnych na postawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej i in. Skoro zatem strona uzyskała przed wniesieniem skargi odpowiedź na zgłoszone żądanie, w sprawie nie sposób dopatrzyć się bezczynności organu i w związku z tym skarga winna ulec oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.
W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony w zakresie udostępnienia "informacji przez kogo zostały wytworzone, sporządzone decyzje /pisma/wezwania kierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego wnioski od 1 stycznia 2019 roku do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, za pośrednictwem platformy EPUAP. Informacja winna zawierać imię, nazwisko tych osób, daty przygotowania odpowiedzi na jego wniosek lub sygn. sprawy.".
Należy podkreślić, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak już wspomniano, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.
Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP i obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych celów i interesów publicznych. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 1514/16).
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Z kolei sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.).
Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn akt. I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16, z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04.).
Przenosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy należy wskazać, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w wyznaczonym, wydłużonym terminie. Wskazał bowiem zarówno daty udzielenia odpowiedzi – tj. daty przygotowania pism są zgodne z datami udzielonych odpowiedzi, jak również osoby, które sporządziły poszczególne odpowiedzi na kolejne składane wnioskia – tj. wykaz ile pism sporządzili poszczególni kierownicy referatów i komórek organizacyjnych organu, ich dane personalne są doskonale znane Stronie i znajdują się na stronie internetowej urzędu miejskiego.
W konsekwencji powyższego zatem należało uznać, że organ nie pozostawał w bezczynności.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.
- - ---------------------- 7