Uzasadnienie
Pismem z 5 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w B. z wnioskiem o wypłacenie wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, pismem z [...] r. nr [...] poinformował stronę, iż w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do realizacji zgłoszonego żądania. Nie oznacza to jednak odmowy wypłaty świadczenia, gdyż wyrównanie należnego ekwiwalentu nastąpi niezwłocznie po ustaleniu nowego współczynnika służącego do jego prawidłowego wyliczenia.
Ponaglenie do Komendanta Głównego Policji w Warszawie skarżący zamieścił w piśmie z 25 marca 2020 r. Powołując się na art. 37 § 1 i § 3 ust. 1 K.p.a. domagał się niezwłocznego załatwienia sprawy to jest wypłacenia wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z odsetkami. Wyjaśnił, że sprawa nie jest skomplikowana. Nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem do dnia dzisiejszego nie otrzymał stosownego wyrównania, ani też żadnego właściwego dla procedury administracyjnej rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z [...] r. nr [...] Komendant Główny Policji uznał, że nie można organowi zarzucić bezczynności, gdyż w aktualnym stanie prawnym na skutek wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 brak jest przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu.
Nie zgadzając się z powyższym, pismem z 3 czerwca 2020 r. pełnomocnik strony wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach. W jej treści zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu, co uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop,
- - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Dalej pełnomocnik strony wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w sposób prawem przewidziany w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o kwotę 17,00 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.).
W uzasadnieniu powyższego wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 26 listopada 2013 r. Otrzymał wówczas ekwiwalent pieniężny za 6 dni urlopu dodatkowego za 2012 r. oraz 26 dni urlopu wypoczynkowego za 2013 r. i 9 dni urlopu dodatkowego za 2013 r. Wypłacony ekwiwalent ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnim zajmowanym stanowisku służbowym, tj. w wymiarze niezgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też wnioskiem z 5 grudnia 2018 r. domagał się ponownego naliczenia świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz jego wypłacenia w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji z uwzględnieniem należnych odsetek. Ponieważ organ nie wydał żadnego właściwego dla procedury administracyjnej rozstrzygnięcia po 15 miesiącach oczekiwania skierował ponaglenie do Komendanta Głównego Policji wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy zgodnie z przepisami K.p.a. oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn bezczynności i ustalenia osób winnych.
Tym bardziej, że nie został zawiadomiony o przyczynach zwłoki, ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy. Powołując się na lukę w prawie organ czuł się zwolniony z jakichkolwiek działań. Tymczasem powinien był rozpatrzyć wniosek w terminie wskazanym w K.p.a. i albo podjąć czynność materialno-techniczną wyliczenia i wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu wraz z odsetkami albo wydać decyzję o odmowie jej podjęcia. Ponieważ tego nie uczynił dopuścił się bezczynności, która w jego ocenie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przez okres prawie 18 miesięcy od pierwotnego wniesienia wniosku organ pozostawał bezczynny. Zwłoka nie była uzasadniona żadnymi obiektywnymi okolicznościami, co oznacza, iż w sprawie naruszone zostały takie zasady postępowania jak zasada szybkości i prostoty postępowania, wnikliwości czy pogłębiania zaufania obywateli do państwa, albowiem roszczenie skarżącego nie uległo przedawnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, gdyż w jego ocenie Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach nie dopuścił się bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Należy w tym miejscu zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
Dlatego też Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu rzeczywiście miała miejsce. Skarżący 5 grudnia 2018 r. złożył wniosek o wypłacenie wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W odpowiedzi organ poinformował stronę, iż na dzień rozpatrywania wniosku brak jest podstaw ustawowych do realizacji wniosku. Ponieważ powyższe nastąpiło pismem z [...] r. nr [...], podczas gdy roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów w drodze administracyjnoprawnej, przyjąć należało, iż zwłoka organu w wydaniu decyzji administracyjnej nie znajdowała żadnego usprawiedliwienia. Podobnie powoływanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, albowiem brak nowych przepisów nie stanowi przeszkody do wydania decyzji i wypłaty wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Należy bowiem zauważyć, że wskazanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należy, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, o co wnioskuje skarżący.
Zdaniem Sądu brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop bądź jego wyrównania. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału nie dotyczy jednak przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.
Trybunał orzekł o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Pogląd o możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach WSA w Białymstoku z 19 listopada 2019 r. sygn. II SA/Bk 773/19, z 30 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Bk 848/19 oraz w Gdańsku z 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; w Olsztynie z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 314/19, z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 313/19; dostępne w CBOSA. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela.
Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.
Uwzględniając zatem, że z uzasadnienia przywołanego wyroku Trybunału wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu ekwiwalentu nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.
W konsekwencji przyjąć należało, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o wypłacenie wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Tym bardziej, że przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie mógł domagać się wypłaty wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem wskazany wyżej przepis korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom.
Powyższe skutkuje tym, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu jakoby merytoryczne załatwienie wniosku było niemożliwe. Podobnie nie można uznać jakoby udzielona w tym zakresie w formie pisma, niespełniającego wymogów decyzji, informacja była zgodna z prawem. Wypłata wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną, a zatem, zdaniem Sądu, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak NSA w wyroku z 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14).
Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według prezentowanych tam poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jendrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r. o sygn. akt SA 761/81 – OSPiKA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że odmowa wypłaty wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (art. 114 oraz art. 107 ustawy o Policji). Tym bardziej, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, LEX nr 121906). Inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Sądem Powszechnym Sądem Pracy.
Oznacza to, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był - czego nie uczynił - rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Tym bardziej, że z przepisów normujących kwestię ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) wynika, iż uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Chodzi zarówno o rozstrzygnięcie pozytywne: przepisy stanowią o przysługiwaniu świadczenia, jak i rozstrzygnięcie negatywne, kiedy świadczenie nie przysługuje. Powyższe w świetle art. 104 K.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy bądź jego wyrównania właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja.
W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu, uznać, że przesłane skarżącemu pismo z [...] r. jest prawidłową formą załatwienia jego sprawy. A ponieważ zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dlatego też oceniając rozpoznawaną sprawę przez pryzmat normy art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdzić należało, iż Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach dopuścił się bezczynności w merytorycznym załatwieniu wniosku. Jednakże Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi pozostającemu w zwłoce rażącego naruszenia prawa.
Wskazać bowiem należy, iż organ na wniosek z 5 grudnia 2018 r. udzielił odpowiedzi [...] r., działając w błędnym przekonaniu, iż informując wnioskodawcę pisemnie, załatwił sprawę w odpowiedniej formie. Podobnie postanowieniem z [...] r. nr [...] odpowiedział na ponaglenie strony złożone w tej sprawie błędnie przyjmując, że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku TK stanowi uzasadnioną przeszkodę do wyliczenia i wypłaty wyrównania z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Ponieważ Sąd w składzie tu orzekającym stanowiska tego nie podzielił, na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.
Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się wynagrodzenie adwokata w wysokości 480,00 zł przyznane na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.