Uzasadnienie
Pismem z [...] r. H. L. zaskarżył przewlekłe prowadzenie przez Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach postępowania w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej i wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że sprawa rozpatrzenia jego wniosku z 2013 roku była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl864/14, IV SA/Gl 1015/16, IV SA/Gl 221/17), który to kolejnymi wyrokami uchylał decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach jako organu odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Skarżący podkreślił, że w ocenie sądu opinie wydane w jego sprawie dotknięte były wadami tego rodzaju, że nie kwalifikowały się jako opinie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo zaleceń sądu oraz upływu pięciu lat od złożenia wniosku organ sanitarny nie przebadał skarżącego z zachowaniem reguł proceduralnych, co ewidentnie naruszyło art. 12 § 1 kpa.
Skarżący podkreślił, że [...] r. wniósł do Głównego Inspektora Sanitarnego ponaglenie, które postanowieniem z [...] r. uznano za bezzasadne. Od tego czasu wielokrotnie organ informował go o niemożności wydania decyzji z przyczyn od niego niezależnych, nie informował natomiast o podejmowaniu jakichkolwiek czynności monitorujących bieg postępowania. Przez cały czas postępowania choruje na raka [...], co jednak w żaden sposób nie wpływa na przyśpieszenie postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w związku z treścią wyroku WSA w Gliwicach z 21 września 2017r. niezbędnym było zweryfikowanie orzeczenia lekarskiego, co było do tej pory niemożliwe. ŚPWIS po wyroku WSA w Gliwicach z 21 września 2017r. zwrócił się do skarżącego o nadesłanie kserokopii publikacji naukowych, na które powoływał się w toku postępowania. W odpowiedzi skarżący nadesłał jeden z artykułów oraz wskazał, że pozostałe znajdują się w aktach sądowych. Pismem z [...] r. organ zwrócił się do sądu o ich nadesłanie, a po ich otrzymaniu [...] r. pismem z [...] r. zwrócił się do IMP i ZŚ w S. o wypełnienie zaleceń sądu. W dniu [...] r. organ otrzymał do wiadomości pismo kierujące skarżącego na badania do Instytutu w L. W dniu [...] r. IMP i ZŚ w S. poinformował o zaprzestaniu działalności Oddziału Chorób Zawodowych i zwrocie niezałatwionych spraw. Z rozmowy z [...]r. z Kliniką Chorób Zawodowych IMP w L. wynikało, że do dnia uregulowania przez IMP i ZŚ w S. należnych opłat za badanie strony opinia nie zostanie wydana.
O okolicznościach tych organ nie był poinformowany. Po wymianie korespondencji, ostatecznie organ pismem z [...] r. zwrócił się do IMP w L. o wykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z 21 września 2017r.
Podkreślono, że przewlekłość postępowania ma miejsce gdy przekracza rozsądne granice, a obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów trzeba mieć na uwadze stopień skomplikowania sprawy, postawę stron. Organ w tym kontekście wskazał, że nie ma wpływu na sposób procedowania jednostek diagnostyczno-orzeczniczych, a termin wydania opinii nie jest regulowany przepisami prawa. Nadto IMP w L. jest aktualnie jedyną jednostką diagnostyczno-orzeczniczą II stopnia w Polsce, co w sposób oczywisty powoduje wydłużenie czasu wydania opinii, a postępowanie administracyjne wydłuża się poza termin określony w art. 35 Kpa. Organ w sprawie podejmował niezwłocznie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy.
W dniu [...] r. do ŚPWIS wpłynęło ponaglenie skarżącego, które przesłano Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] r. Postanowieniem z [...] r. Główny Inspektor Sanitarny uznał wniesione ponaglenie za bezzasadne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 § 5 Kpa do terminów określonych w tym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonani a czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. Przyczyna opóźnień jest niezależna od organu, gdyż wynika z faktu działalności lekarzy orzeczników IMP i ZŚ w S., oczekiwania na orzeczenie lekarzy orzeczników IMP w L., a obie te jednostki są niezależne od organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Postanowieniami z [...]r., [...] r. [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. organ II instancji powiadomił stronę o niemożności wydania decyzji w terminie ze względu na oczekiwanie na opinię IMP w L. oraz wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na [...]r.
Skarżący pismem z [...]r. ponaglił Wojewódzka Stacje Sanitarno-Epidemiologiczną w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez ŚPIS. Postanowieniem z [...]r. Główny Inspektor Sanitarny uznał ponaglenie za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a nadto bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie - stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto, w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie, w myśl art. 149 § 1 tej ustawy zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu jej załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności jakie organ powinien podjąć w sprawie.
Niewątpliwie zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącym do jej załatwienia. Powyższa zasada pozostaje w bezpośrednim związku z art. 7 i 8 Kpa zobowiązującymi wymienione organy do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Wyrażona w art. 12 Kpa zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 Kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw. Stosownie do powołanego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce wówczas, gdy postępowanie trwa zbyt długo, a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją np. z powodu podejmowania czynności w zbyt długich odstępach czasu, gdy podejmowane czynności mają charakter pozorny lub są zbędne dla końcowego rozstrzygnięcia. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5).
Oceniając badaną sprawę przez pryzmat powołanych wyżej przesłanek, Sąd uznał, że skarga ma usprawiedliwione podstawy.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek w sprawie ustalenia choroby zawodowej strona złożyła w [...] roku, a sprawa ta do dnia wydania przez Sąd niniejszego wyroku nie została zakończona.
Sądowi z urzędu wiadomo, że w sprawie choroby zawodowej skarżącego sąd administracyjny już orzekał (sygn. akt IV SA/Gl 864/14, IV SA/Gl 1015/16, IV SA/Gl 221/17).
W ostatnim z powołanych wyroków Sąd powołał się na art. 153 P.p.s.a. i wskazał na wiążącą ocenę prawną wynikająca z przywołanych powyżej wyroków. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ winien rozważyć czy w sprawie istnieją powody by ustalić związek przyczynowy schorzenia skarżącego z wykonywana pracą, a to w oparciu o uzupełniająca opinię wydaną przez lekarzy orzeczników placówki II stopnia.
Skarżący wskazał, że od daty przesłania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wydano decyzji w sprawie, nie wykonano stosownych badań, nie wydano opinii. Mimo złożonego przez skarżącego ponaglenia sytuacja nie uległa zmianie, a ponaglenie uznano za bezzasadne. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał szereg podejmowanych w sprawie czynności oraz wskazał na brak zawinienia co do wydania opinii w terminie.
Dokonując ich oceny skargi według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Okres gromadzenia dokumentacji po zwrocie akt z sądu trwał ponad 3 miesiące, zaś informacja z IMP i ZŚ w S. wpłynęła do organu po kolejnych 4 miesiącach. Mimo złożonego [...] r. przez skarżącego ponaglenia organ nie monitorował dalszego biegu sprawy aż do [...]r. kiedy to IMP i ZŚ w S. poinformował o zawieszeniu działalności. W tym miejscu należało wskazać, że organ jako jednostka permanentnie współpracująca z tym Instytutem winna powziąć informacje o nieprawidłowościach w jej funkcjonowaniu i podjąć stosowne działania dla uniknięcia przedłużającego się okresu bezczynności tej placówki już chociażby poprzez sygnalizację skierowaną do Głównego Inspektora Sanitarnego. Dopiero jednak bezpośrednia interwencja organu w IMP w L. o wydanie opinii zgodnej z wytycznymi WSA w Gliwicach wskazuje na podjęcie działań.
Nie skutkowały one jednak komasacją podejmowanych w sprawie działań skodo do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi ([...] r.) nie doszło do wydania w sprawie decyzji, a działania organu ograniczyły się jedynie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy.
Postępowanie w sprawie trwa już od [...] roku i nie zostało jeszcze zakończone. Gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ, który je prowadzi i to ten organ obciążają obowiązki w zakresie szybkiego załatwienia sprawy wynikające z art. 12 Kpa. Już po pierwszym wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 864/14 organ miał świadomość, że istnieje konieczność uzyskania uzupełniającego orzeczenia lekarskiego i jaki zakres winno ono obejmować, tzn. że w ocenie Sądu konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na podstawowe pytania w zakresie istnienia pozazawodowej etiologii schorzeń. Zatem to na ŚPWIS jako organie prowadzącym postepowanie, ciążył obowiązek uzyskania takiego orzeczenia lekarskiego (lub orzeczenia uzupełniającego), które zawierałoby wyjaśnienia wszystkich kwestii wskazywanych z przyczynami powstania schorzeń i ich związkiem z wykonywaną pracą.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast – jak wynika z treści uzasadnień do powołanych wyroków WSA - w wyniku kolejnych ponownie przeprowadzonych postępowań, organ odwoławczy wydawał kolejne decyzje, w których pominął dokonanie jednoznacznych ustaleń w sprawie etiologii rozpoznanych schorzeń, ich związku z wykonywaną pracą lub też jego braku, co było przyczyną uchylania kolejnych decyzji.
Skarżący będąc stroną postępowania zajmował aktywną postawę, co jednak nie może sanować działań profesjonalnego organu orzekającego w sprawie odnośnie braku intensywnych i rytmicznych działań zmierzających do zakończenia trwającego od [...] roku postępowania. Należy również podkreślić, że organ winien monitorować tok wydawania przez lekarzy orzeczników opinii w sprawie oraz bezzwłocznie po jej uzyskaniu (w terminie 14 dni) wydać w sprawie decyzje opierając się na materiale dowodowym zebranym w sprawie.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 września 2017r. w II instancji, a jednocześnie nie doprowadzając do sytuacji, gdy wydane w sprawie orzeczenia lekarskie będą kompletne i wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, dopuścił się przewlekłości postępowania z uwagi na okres procedowania w sprawie (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Jednocześnie ze względu na skomplikowany charakter sprawy, wielość wątków i konieczność ustalenia wpływu warunków pracy na powstanie i rozwój schorzenia Sąd uznał, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego i w tym zakresie nie uznał zarzutów skargi (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wobec powyższego oddalono skargę w pozostałym zakresie (art. 149 § 2 P.p.s.a.).