Uzasadnienie
Pismem z 11 lutego 2022 r. skarżące:
R.K., L.B., D.L., A.G., J.M., A.J., D.K., M.B., B.J., - wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Publicznej Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej w L. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniosły o:
- • zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 27 stycznia 2022r.
- • zasądzenie od organu na naszą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze skarżące stwierdziły, że 29 grudnia 2021r. złożyły do Dyrektora Publicznej Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej pisemny wniosek o udostępnienie imiennego wykazu pracowników tej Poradni korzystających ze szkoleń zewnętrznych wraz z kosztami tych szkoleń w okresie od początku pracy obecnego Dyrektora na tym stanowisku.
25 stycznia 2022r. w odpowiedzi na złożone pismo Dyrektor zwróciła się pisemnie do wnioskodawczyń o wskazanie interesu oraz celu w jakim zostało złożone pismo oraz o podanie podstawy prawnej.
W dniu 27 lutego 2022r. w odpowiedzi na to pismo skarżące udzieliły pisemnej odpowiedzi wskazując, że wcześniejsze zapytanie było złożone w trybie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej.
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co wskazuje na jego bezczynność.
W odpowiedzi na skargę z 28 marca 2022r. organ wniósł o oddalenie skargi.
Stwierdził, że Rada Pedagogiczna jest głównym – obok dyrektora – organem placówki oświatowej. Dlatego wniosek pochodzący od Rady nie powinien podlegać rozpoznaniu w oparciu o ustawę o informacji publicznej. W rzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto bowiem, że użyte w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określenie "każdy" oznacza osoby fizyczne, prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne. Powołał się w tej mierze na wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004r. o sygn. akt II SAB 391/03. Rada pedagogiczna nie mieści się zatem w definicji z art. 2 ustawy.
Natomiast jeśli brak jest umocowania osoby do działania w imieniu osoby prawnej lub innego podmiotu niebędącego osoba fizyczną, nie należy wniosku o udostępnienie informacji traktować jako wniosku osoby fizycznej, która go złożyła (Tak WSA w Warszawie w wyroku z 30 kwietnia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2404/06). W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu uznał za nieuzasadniony tym bardziej, że – zdaniem organu – imienny wykaz pracowników korzystających ze szkoleń nie jest informacją publiczną, bo nie dotyczy jawności działania i wydatkowania finansów publicznych lecz "zindywidualizowanych działań dotyczących konkretnych osób z imienia i nazwiska". Obowiązek udziału w szkoleniach wynika z Karty Nauczyciela a udzielenie takiej informacji może naruszyć dobra osobiste pracownika. Przez analogię przywołał poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie wynagrodzeń, które w uproszczeniu sprowadzają się do stanowiska, że żądanie danych dotyczących konkretnego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków przeznaczonych na wypłatę premii i nagród. Art. 61 Konstytucji mówi o dostępie do informacji o działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne, a nie danych dotyczących osób fizycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – tekst jednolity, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w wersji obowiązującej w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 2176 ze zm., dalej "udip"), która jednak nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).
Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, czy podmiot pytający jest podmiotem wchodzącym w skład zbioru określonego jako "każdy" w znaczeniu przyjętym w Konstytucji, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną.
W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności.
Analizując kolejno przesłanki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że organ jest jednostką organizacyjną Powiatu L. /patrz: www.[...].pl/.
Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. (Pogrubienie Sądu).
Oznacza to, że Dyrektor PPPP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Odnośnie osób występujących z wnioskiem zauważyć należy, że - jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - "każdy" w ujęciu Konstytucji oznacza nie tylko każdą osobę fizyczną, ale także osobę prawną i jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej. Sąd orzekający podziela w tej mierze pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 18 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1746/16, który na temat rozbieżnego brzmienia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 udip wypowiedział się w sposób następujący: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe regulacje należy interpretować w kontekście specyfiki prawa do informacji publicznej, które charakteryzuje relację, jaka nawiązuje się pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji. Wskazywane wyżej wartości leżące u podstaw prawa podmiotowego do informacji publicznej uzasadniają tezę, że skoro informacja publiczna ma stanowić gwarancję jawności życia publicznego, to nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 662/17, w którym Sąd stwierdził, że pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne."
Za taką wykładnią przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa i dążenie do realizacji wartości takich jak transparentność życia publicznego, jawność działania Państwa i jego struktur oraz kontrola społeczna organów władzy publicznej.
Co do zasady zatem wykładnia ta winna mieć szeroki zakres. Tym niemniej należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zapytanie zostało skierowane przez jeden z organów placówki oświatowej do drugiego z nich. Wynika to z wniosku skierowanego do Dyrektorki placówki o treści: "W związku z brakiem przejrzystości w zakresie szkoleń zewnętrznych członkowie Rady Pedagogicznej wnioskują o sporządzenie imiennego wykazu osób korzystających ze szkoleń oraz kosztów tych szkoleń od początku Pani pracy w Poradni". Nadto w żadnym miejscu tego wniosku skarżące nie zaznaczyły, że ich wolą jest skorzystać z uprawnień przewidzianych ustawą o udip, a adresat nie ma obowiązku tego domniemywać czy wyjaśniać, w jakim trybie wniosek został złożony. Zasadnie zatem przyjął, że jest to pytanie zadane jednemu z organów placówki przez drugi z nich.
Stosownie bowiem do art. 62 ust.1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021r., poz. 1082 ze zm.) szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora.
Zgodnie zaś z art. 69 ust.1 tej ustawy w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki.
Art. 70 ust. 1 pkt 4 stanowi, że do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zapytanie wnioskodawczyń nie służy społecznej kontroli działania organu realizującego zadania publiczne, lecz pozostaje w sferze wewnętrznego funkcjonowania Poradni, która jest regulowana przez przepisy Prawa oświatowego, w tym dotyczące wzajemnych zależności i kompetencji organów takiej jednostki. Tezę te potwierdza fakt, że zapytanie dotyczyło szkoleń pracowników, a ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli należy do kompetencji Rady Pedagogicznej.
Już ta kwestia wskazuje, że organ nie miał obowiązku rozpatrywać wniosku skarżących w trybie udip, zatem nie pozostaje w bezczynności skoro tego nie uczynił. Oznacza to jednocześnie, że nie miał w takim przypadku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji.
Odnośnie natomiast rodzaju informacji, jakiej domagały się wnioskodawczynie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych.
Ustawodawca w art. 6 udip zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 udip).
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.
Ponieważ wyliczenie danych stanowiących informację publiczną ma charakter przykładowy, a konieczność zapewnienia przejrzystości w działaniu władzy publicznej i cel ustawy, jakim jest dążenie do poprawy funkcjonowania struktur Państwa wymaga możliwie szerokiej wykładni katalogu tych informacji, Sąd przyjął, że wniosek dotyczył informacji publicznej.
Tym niemniej zauważyć należy, że stosownie do art. 5 ust. 2 zd. 1 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zasadnie organ powołał się na prywatność osób fizycznych – pracowników korzystających ze szkoleń. Zapytanie skarżących nie dotyczyło bowiem informacji ogólnych, zbiorczych, np. ilości czy tematyki szkoleń lub ich kosztów, lecz imiennego wykazu osób, jakie z nich korzystały. Również ta okoliczność – aczkolwiek tylko posiłkowo, gdyż pierwszorzędne znaczenie ma status osób występujących z wnioskiem jako członków organu podmiotu, do którego adresowane jest zapytanie - wskazuje, że organ nie dopuścił się bezczynności nie ujawniając żądanego wykazu, a jednocześnie nie wydając w zakresie odmowy decyzji administracyjnej.
Zarzuty zawarte w skardze okazały się zatem niezasadne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.