Uzasadnienie
Pismem z 6 czerwca 2023r. skarżący T. H. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w M. w zakresie załatwienia jego wniosku z 19 maja 2023r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że we wniosku tym, złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący sformułował 3 wnioski:
- 1. Prosił o przedłożenie podstawy prawnej oraz decyzji, na podstawie której rozszerzono obszar oddziaływania dla wydanej decyzji Prezydenta Miasta M. nr [...] z 16 stycznia 2020r., zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowalnego tj. lokalu C., umożliwiającej funkcjonowanie ogródka piwno- gastronomicznego, gdyż tylko wydanie decyzji zgodnie z obowiązującym prawem może usankcjonować stan, na który powołał się Komendant w odpowiedzi o sygn. [...] z 18 maja 2023r.
- 2. Prosił o przesłanie pełnej dokumentacji, jaka została przesłana do Rady Miasta oraz Prezydenta Miasta w zakresie przeprowadzonych interwencji przez Straż Miejską w zakresie zgłoszeń zakłócania spokoju w ramach prowadzonej działalności lokalu C..
- 3. Prosił o przesłanie protokołów z wszystkich interwencji zakłócania spokoju/immisji z tytułu prowadzonej działalności w ogródku piwno-gastronomicznym lokalu C., zgłoszonych przez skarżącego i osobę trzecią. Mowa tu o 19 zgłoszeniach na które powołuje się Prezydent Miasta w uchwale Rady Miasta z 30 marca 2023 - nr [...].
31 maja 2023r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z udip, skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek.
W piśmie tym Komendant Straży Miejskiej poinformował skarżącego, że wszystkie decyzje związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, dotyczące funkcjonowania ogródka piwno-gastronomicznego wydają odpowiednie komórki Urzędu Miasta oraz inne instytucje i tam należy kierować zapytanie. Wydawanie powyższych zezwoleń nie leży w kompetencji Straży Miejskiej.
Wskazał, że wszystkie interwencje zgłaszane w związku z zakłócaniem spokoju w ramach prowadzonej działalności lokalu C. były bezzasadne i niepotwierdzone.
Natomiast jeżeli chodzi o przesłanie protokołów z interwencji w interesującym stronę lokalu gastronomicznym to poinformował, że nie są sporządzane protokoły z podejmowanych interwencji, a zgodnie z obowiązującymi przepisami strażnicy zapisują przebieg interwencji w notatnikach służbowych.
W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust, 1 ustawy z 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
Wobec powyższego strona wniosła o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 19 maja 2023r.,
- 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jeżeli zgodnie z informacją udzieloną przez Prezydenta Miasta M. w piśmie o sygn. [...] z 21 marca 2023r., jak również wydaną decyzję Prezydenta Miasta M. nr [...] z 16 stycznia 2020r. nie doszło do rozszerzenia obszaru oddziaływania i zgodnie z wydaną decyzją działalność mogła być prowadzona tylko i wyłącznie wewnątrz lokalu, to nie było możliwe prowadzenie jakiejkolwiek działalności na zewnątrz lokalu, tym samym ogródka piwno-gastronomicznego.
Straż Miejska odmawiając interwencji lub negując jej zasadność musiała dysponować podstawą prawną, na podstawie której działała i podejmowała decyzje. Do dnia dzisiejszego mimo zapytania w trybie dostępu do opinii publicznej takiego dokumentu stronie nie udostępniono. Wygląda również na to, iż nie ma takiego dokumentu a Straż Miejska nie działała zgodnie z prawem, stąd obecne odpowiedzi są – zdaniem strony- wymijające.
Odpowiedź udzielona na pytanie 2., iż wszystkie zgłaszane interwencje były bezzasadne i niepotwierdzone nie jest odpowiedzią na zadane pytanie, podobnie jak odpowiedź na pytanie 3., gdyż stronie nie przesłano jakiegokolwiek dokumentu (protokołu, notatki etc.).
Zdaniem strony, informacja przesłana w odpowiedzi z 31 maja 2023r. jest całkowicie niezgodna z odpowiedzią udzieloną w trybie dostępu do opinii publicznej przez Komendanta Straży Miejskiej w piśmie z 18 maja 2023r. Komendant poinformował go wtedy, iż Straż Miejska udostępnia dokumentację tyko odpowiednim instytucjom tj. Sądowi oraz Policji.
Skarżący postawił pytanie: skąd zatem Prezydent Miasta posiadał wiedzę o ilości zgłoszeń, statusie realizacji i może jeszcze innych informacjach. Mowa jest o tym w uchwale Rady Miasta nr [...] z 30 marca 2023r., gdzie jednoznacznie stwierdzono, iż Prezydent Miasta zauważył, iż w 2022 r. do Straży Miejskiej wpłynęło 19 zgłoszeń skarżących, dotyczących zakłócania spokoju przez gości lokalu gastronomicznego, sprzedaży alkoholu niezgodnie z wydanym zezwoleniem, budowy parkingu oraz nieprzestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska. Zaznaczył, iż treść zgłoszeń była powielana, a interwencje Straży Miejskiej okazywały się bezzasadne.
Dlatego wniosek z pkt.
- 2. i 3. był zasadny, a mimo to odpowiedź nie została mu udzielona.
Końcowo skarżący poruszył w uzasadnieniu skargi kwestię informacji udzielonej mu przez organ 18 maja 2023r., postanowienia Prezydenta Miasta z 26 lutego 2021r., pisma Prezydenta Miasta do SKO z 26 stycznia 2021r., MPZP, pisma Prezydenta Miasta z 21 marca 2023r. i stwierdził, że doszło do udzielenia informacji innej, niż objęta wnioskiem, przez co organ popadł w bezczynność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie albo oddalenie skargi.
W uzasadnieniu wskazał, że żądna przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną. W takim przypadku w orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska dotyczącego sposobu zakończenia postępowania, gdyż część składów orzekających przyjmuje, że skarga jest niedopuszczalna i ją odrzuca, pozostała natomiast zakłada, że Sad powinien wypowiedzieć się merytorycznie oddalając skargę. Organ opowiedział się za pierwszym z tych stanowisk. Nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że pozostawał bezczynnym. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Stwierdził, że notatki służbowe sporządzane np. przez Straż Miejską czy Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne - tj. projekty notatek lub zapisy w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania przygotowawczego w sprawie karnej, lub akt sądowych — taką tezę sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 60/15.
W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2023r. skarżący szczegółowo wyliczył ile zgłoszeń zostało przypisanych jemu i żonie i wskazał, że 4 notatki dotyczą tylko dwóch interwencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa określa ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip").
Udip w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).
Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną.
W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i f udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
- d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
- f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że Straż Miejska jest jednostką organizacyjną gminy, o czym wprost stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1763), zatem jej komendant jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.
Odnośnie sposobu załatwienia poszczególnych kwestii poruszonych w piśmie skarżącego z 19 maja 2023r. w ocenie Sądu niewątpliwie prawidłowe było załatwienie 1. z nich. W sytuacji, gdy skarżący żądał kopii decyzji, której adresat wniosku nie wydawał, gdyż nie pozostaje to w jego kompetencjach, to organ prawidłowo skierował skarżącego do organu, który taką decyzją dysponuje, gdyż jest jej autorem. Doszło zatem do prawidłowej realizacji wniosku w tej części.
Odnośnie zagadnienia z pkt 2., tj. pełniej dokumentacji, jaka została przesłana do Rady Miasta i Prezydenta Miasta zauważyć należy, że w trybie ustawy udostępniane są informacje o faktach, o rzeczywiście i obiektywnie istniejącym stanie rzeczy. Nie podlega zaś ujawnieniu w tym trybie bliżej nie sprecyzowana "pełna dokumentacja"; po pierwsze, jest to sformułowanie nieostre i nie wiadomo, jakich właściwie dokumentów ani w jakim czasie i przez kogo wytworzonych pytający oczekuje, po wtóre sam organ musiałby decydować, czy dany dokument jest czy nie jest związany z daną sprawą na tyle, że podlega ujawnieniu. Jakkolwiek więc odpowiedź organu – jak zarzuca skarżący - istotnie była nie na temat, bo sprowadzała się do stwierdzenia, że wszystkie interwencje zgłaszane w związku z funkcjonowaniem lokalu były bezzasadne i niepotwierdzone, to jednak organ nie przekazując żądanej "pełnej dokumentacji", mimo że błędnie uzasadnił swoje stanowisko, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro nie był zobowiązany w przekazania żądanej dokumentacji.
Odnośnie natomiast trzeciego z poruszonych we wniosku zagadnień, tj. przesłania protokołów z wszystkich interwencji związanych z domniemanym zakłócaniem spokoju w związku z funkcjonowaniem lokalu gastronomicznego organ wyjaśnił, że "nie są sporządzane protokoły z podejmowanych interwencji", a przebieg interwencji jest zapisywany przez strażników w notatnikach służbowych. Organ udzielił zatem odpowiedzi w tym zakresie, a skoro nie dysponuje informacjami żądanymi przez wnioskodawcę czyli protokołami, to nie mógł naruszyć prawa przez fakt ich nieujawnienia.
Badając kwestię terminowości załatwienia sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Oznacza to, że wniosek o udip winien spotkać się z reakcją jego adresata w terminie 14 dni od wpływu wniosku, która - w zależności od okoliczności danej sprawy - może polegać na przekazaniu żądanych danych w drodze czynności materialno – technicznej, dokonanej decyzją administracyjną odmowie przekazania z uwagi na przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 lub 2 udip, pisemnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 udip, powiadomieniu o konieczności wniesienia opłaty wynikającej ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy przekazania informacji zgodnie z art. 15 ust. 2 udip, powiadomieniu, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej we wniosku stosownie do art. 14 ust. 2 udip albo że informacja nie stanowi informacji publicznej albo że adresat wniosku nią nie dysponuje.
Wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu drogą elektroniczną 19 maja 2023r., zatem termin na jego załatwienie upływał 2 czerwca 2023r. Wobec faktu, że odpowiedź została stronie udzielona 31 maja 2023r. stwierdzić należy, że została sporządzona w terminie, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Kwestią sporną było natomiast, czy zawierała ona prawidłowe czyli zgodne z udip załatwienie wniosku w zakresie wszystkich poruszonych w nim zagadnień i oceniając działanie organu Sąd doszedł do przekonania, że tak (z zastrzeżeniem zagadnienia 2., co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy).
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie odniósł się do dokumentów pochodzących od różnych organów, opisywanych przez skarżącego na str.
- 4. skargi, jako że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była jedynie bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z 19 maja 2023r. i inne kwestie pozostawały już poza jej granicami.
Z podanych wyżej przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że organ załatwił wniosek strony prawidłowo i z zachowaniem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 udip, zatem na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.