Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 marca 2023 r. P. G. (dalej: skarżący), zwrócił się do Wójta Gminy W. (dalej: Wójt, organ administracji) o przesłanie wszystkich faktur wystawionych przez firmę [...] (dalej: [...]) za okres od 1 stycznia 2018 r. do dnia odpowiedzi na wniosek wraz z informacją o łącznej kwocie wydatkowanej na rzecz tej firmy we wskazanym okresie. Skarżący wniosek oparł o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 1914).
Pismem z 31 marca 2023 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu mają służyć żądane informacje.
W odpowiedzi z 31 marca 2023 r. skarżący poinformował, że jest dziennikarzem i został poproszony o zbadanie sprawy zleceń dla firmy [...], która według mieszkańców Gminy otrzymuje mnóstwo zleceń odkąd Wójtem Gminy został T. O. Podkreślił jednocześnie, że przekazanie faktur nie jest czynnością skomplikowaną, a prostą i wymaga jedynie wydania istniejących już dokumentów w formie elektronicznej faktury. Wyjaśnił także, że jako dziennikarz działa w interesie społecznym. Szczególnie ważnym jest natomiast to, by obywatele w publicznie dostępnym miejscu (np. portalu internetowym) mogli zapoznać się ze sposobem wydatkowania pieniędzy publicznych, jak i wysokością kosztów działalności organów i korzyści osiąganych przez jego kooperatorów.
Pismem z 14 kwietnia 2023 r. Wójt poinformował skarżącego, że nie posiada faktur w formie elektronicznej wystawionych przez [...], które stanowiłyby informację nieprzetworzoną.
W związku z otrzymaną odpowiedzią skarżący pismem z 15 kwietnia 2023 r. zawnioskował o przesłanie skanów faktur. Nadto zwrócił uwagę, że nadal nie otrzymał odpowiedzi na część wniosku dotyczącą łącznej kwoty wydatkowanej na rzecz [...] od 1 stycznia 2018 r. do dnia otrzymania odpowiedzi na wniosek.
Wezwaniem z 28 kwietnia 2023 r. organ ponownie zobowiązał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jakiemu szczególnie istotnemu interesowi społecznemu mają one służyć. Organ wyjaśnił, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem wymagają wyszukania, przekształcenia, sporządzenia skanów i analizy w celu zsumowania wartości wielu dokumentów, to wszystko powoduje konieczność zaangażowania znacznych środków osobowych. Odnosząc się natomiast do część wniosku dotyczącej łącznej kwoty wydatkowanej na rzecz [...] wskazał, że skarżący cofnął żądanie w tym zakresie pismem z 31 marca 2023 r., ograniczając żądanie udzielenia informacji jedynie, co do faktur już istniejących w formie elektronicznej.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący powtórzył argumentację zawartą w piśmie z 31 marca 2023 r. Dodatkowo wskazał, że przygotowuje materiał prasowy na temat zleceń udzielanych przez Gminę firmie [...], bowiem istnieją przesłanki ku temu, że zlecenia był udzielane niezgodnie z prawem.
Kolejnym pismem z 12 maja 2023 r. Wójt ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tym razem poprzez przedstawienie aktualnego dokumentu potwierdzającego, że jest on dziennikarzem.
Skarżący odmówił udostępnienia żądanych dokumentów wskazując, że organ nie ma do tego podstaw prawnych i celowo unika załatwienia wniosku poprzez kolejne wezwania do uzupełninia braków wniosku. Wskazał, że Wójt Gminy zna skarżącego osobiście i wie czym się zajmuje. Nadto wyjaśnił, że od 2003 r. jest członkiem stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich oraz redaktorem naczelnym kilkudziesięciu tytułów prasowych zarejestrowanych w Sądzie Okręgowym w C., a jeśli organ w dalszym ciągu uważa, że informacje te są niewystarczające to winien wydać decyzję w sprawie.
Pismem z 29 maja 2023 r. organ administracji poinformował skarżącego, że nie wykazał on szczególnie istotnego interesu publicznego wymaganego do uzyskania informacji przetworzonej, a to oznacza, że sprawa zostanie rozstrzygnięta decyzją. Dodał, że zamiarem skarżącego jest w istocie chęć uzyskania władzy nad Gminą, takiej jaką posiada np. Najwyższa Izba Kontroli lub Regionalna Izba Obrachunkowa, a to zdaniem organu stanowi nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej.
Skarżący 30 maja 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji.doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
- 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej,
- 4. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ pomimo zakwalifikowania wnioskowanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej i uznania, że skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności interesu publicznego do chwili obecnej nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że terminowo podejmował czynności w sprawie, o czym świadczy przedłożona dokumentacja sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd, w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
W niniejszej sprawie skarżący, jako dziennikarz, zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie art. 3a ustawy Prawo prasowe, a to oznacza, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, udostępnienie prasie informacji, która ma walor informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia, jak osoba działająca na podstawie przepisów u.d.i.p.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu został uregulowany w drodze otwartego katalogu w art. 6 u.d.i.p.
Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje, dotyczące faktur wystawionych przez firmę [...] oraz kwoty wydatkowanej na rzecz tej firmy z budżetu gminy mają charakter informacji publicznej. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu pomiędzy stronami.
Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia.
Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy.
Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ nie podjął, w reakcji na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Organ stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną i stosownie do art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wezwał go do wskazania jakiemu szczególnie istotnemu interesowi publicznemu ma ona służyć. Udzielona przez skarżącego odpowiedź, zdaniem organu była niewystarczającą, by uznać, że spełniona została wymagana przesłanka szczególnie istotnego interesu społecznego, o czym organ poinformował skarżącego pismem z 29 maja 2023 r. Taka forma załatwienia wniosku skarżącego nie jest jednak prawidłowa. Zarówno bowiem niewykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu informacji przetworzonej jak i brak odpowiedzi na wezwanie obligują organ do wydania decyzji odmownej. Obowiązkiem organu, który uznał, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej, było zgodnie z art. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, w uzasadnieniu której powinien rozważyć i wskazać dlaczego jego zdaniem wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnej sprawy.
Szczegółowe uzasadnienie decyzji umożliwia wówczas stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu i w przypadku nie podzielenia go – ochronę własnych interesów przez poddanie decyzji kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.
W omawianej sprawie organ, co prawda w piśmie z 29 maja 2023 r., zawiadomił skarżącego, że w sprawie zostanie wydana decyzja jednakże decyzji takiej nie wydał, a to oznacza, że pozostawał w bezczynności wobec złożonego wniosku i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu.
W konsekwencji doszło do przekroczenia terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Bezczynność organu, zdaniem Sądu, nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Nie wynikała ona bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ, choć nieprawidłowo, zareagował na wniosek skarżącego. Natomiast dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Stwierdzona bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego skutkuje zatem koniecznością zobowiązania organu do dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W terminie tym organ powinien udostępnić żądane przez skarżącego informacje albo uznając, że nie mogą być one udostępnione powinien wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie.
Jednocześnie w ocenie Sądu nie ma racji organ wywodząc z działania skarżącego jego nadużycie w uzyskaniu informacji publicznej. O nadużywaniu prawa do informacji publicznej nie może świadczyć ewentualna możliwość wykorzystania uzyskanej przez skarżącego informacji w celach prasowych, skoro prasa – zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe – ma również zapewniony dostęp do informacji publicznych na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. Także treść wniosku skarżącego nie przemawia za uznaniem, że nadużywa on prawa do informacji publicznej, skoro wniosek dotyczy udostępnienia konkretnych dokumentów i nie sposób doszukać się w nich pytań o charakterze dokuczliwym. Żądanie udostepnienia kopii dokumentów wytworzonych przez gminę, w szczególności dokumentów obrazujących sposób gospodarowania środkami publicznymi, w żaden sposób nie wykracza poza granice prawa do informacji publicznej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.