Uzasadnienie
Skarżące Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. wniosło skargę na bezczynność Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Zarzuciło naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 902 ze zm.; dalej; u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/ radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach;
- 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach;
- 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacja wnioskowana przez Skarżącego o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach jest informacją przetworzoną, a Skarżący powinien był wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego;
- 4. art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez jego zastosowanie i pozostawienie wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji bez rozpoznania, podczas gdy ewentualny brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie może być traktowane jako brak formalny i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania, a nadto podczas gdy u.d.i.p. nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku o udostępnienie informacji bez rozpoznania.
Mając na względzie powyższe zawnioskowano o:
- 1. zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku Skarżącego;
- 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. rozpoznanie niniejszej skargi w trybie art. 21 u.d.i.p.,
- 4. wymierzenie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy o p.p.s.a.,
- 5. zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z 27 kwietnia 2023r. Stowarzyszenie wystąpiło do Organu o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 roku w mediach, poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/ telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach.
Pismem z 10 maja 2023r. Organ wezwał Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego bowiem żądany zakres informacji może zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna przetworzona z uwagi na to, że zestawienie ze sobą szeregu pojedynczych danych wymaga podjęcia twórczej pracy, polegającej na przetworzeniu tychże informacji do formy oczekiwanej przez wnioskodawcę.
W odpowiedzi z dnia 19 maja 2023r. Stowarzyszenie wskazało, iż Organ nie wskazał na czym miałoby polegać w tej konkretnej sytuacji wytworzenie nowej jakościowo informacji. Ponadto Skarżący wskazał na zarządzanie strukturami Lasów Państwowych w sposób polityczny i możliwość wykorzystywania majątku Lasów Państwowych do wspierania procesów politycznych i wspierania określonych osób czy też środowisk. Dlatego też w ocenie Skarżącego, szczególnie istotne dla interesu publicznego jest poznanie rzeczywistych wydatków, aby ewentualnie potwierdzić doniesienie medialne albo je zdementować.
Pismem z 2 czerwca 2023r. Organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania bowiem Skarżący nie wykazał szczególnej istotności uzyskania informacji przetworzonej dla interesu publicznego, a nawet nie podjął się wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Kwestionując powyższe Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność i zaakcentowało, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania informacji w trybie u.d.i.p. i uszczegółowiającego zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie zasad udostępniania informacji przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych (B.I.LP.2021.8/9.85 z dnia 2021.09.10). Wnioskowana przez Skarżącego informacja jest informacją dotyczącą wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje Organ. Nie jest to zapytanie dotyczące sfery pr3watnej czy osobistej. Jest to więc zapytanie mieszczące się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p.
Nie zgodziło się z twierdzeniem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, iż informacja wnioskowana przez Skarżącego ma charakter informacji przetworzonej bowiem Organ jako jednostka publiczna nie wątpliwie prowadzi zestawień księgowych, z których wynikałyby ponoszone przez niego wydatki.
Podkreśliło, że u.d.i.p. nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zatem działanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa co uzasadnia wymierzenie kary grzywny.
Organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że zmuszony był 2 czerwca 2023 r. udzielić Skarżącemu informację o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdyż nie wykazał szczególnej istotności uzyskania informacji przetworzonej dla interesu publicznego, a ponadto próbował przerzucić ciężar dowodzenia na Organ, podczas gdy to Wnioskodawca jest zobowiązany do wykazania zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wobec ponownego wezwania Organu przez Skarżącego do udostępnienia informacji Organ podtrzymał swoją argumentację.
Dalej wyjaśnił kwalifikację informacji jako informacji przetworzonej oraz istotę szczególnie istotnego interesu publicznego powołując się na orzecznictwo. Zaakcentował, że co do szczególnie istotnego interesu wskazuje się, iż korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie czego Skarżący nie dochował. Podkreślił także zasadność pozostawienia spornego wniosku bez rozpoznania opierając się na art. 16 u.d.i.p. oraz próbę nadużycia prawa do informacji przez skarżące Stowarzyszenie. Odniósł się także do zarzutu rażącego naruszenia prawa wskazując, że w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w tych kategoriach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Przenosząc powyższe rozważania na niwę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
- 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Organ należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Stanowisko takie jest uzasadnione tym, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP.
Nie budzi również wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dot. reklam i ogłoszeń wykupionych przez Organ w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/ radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 roku w ww. mediach - stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Nadto odnosząc się do wezwania organu do wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego wobec zakwalifikowania żądanych skanów jako informacji przetworzonej to zauważyć należy, że ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", nie zawarł w ustawie jego legalnej definicji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Z kolei informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku – co do zasady – nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste.
Według orzecznictwa sądów administracyjnych, informacją przetworzoną jest również informacja wymagająca zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów oraz może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępniania informacji przetworzonej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14).
Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa bowiem nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania skoro spełnia wymogi formalne. Natomiast nieuzupełnienie wniosku w zakresie wymogu wykazania szczególnego interesu publicznego winno skutkować odmową udzielenia żądanej informacji.
W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w ustawie o dostępie, czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli lecz wiązało się z prezentowaną przez nią odmienną oceną prawną charakteru wniosku. Oddalenie skargi w zakresie żądania zasądzenia grzywny spowodowane było nieuznaniem zarzucanej bezczynności za rażące naruszenie prawa.
W następstwie niniejszego wyroku, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej wywody, organ załatwi wniosek w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie w wyznaczonym terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie mógł przesądzić, jak ma być rozstrzygnięta sprawa, w której organ pozostaje bezczynny.
Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.