Uzasadnienie
Skarżący J. F. pismem z 24 września 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Ś. w przedmiocie realizacji 4 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, złożonych za pośrednictwem skrzynki elektronicznej w dniach 13 kwietnia 2020 r., 14 kwietnia 2020 r. i 10 maja 2020 r. oraz za pośrednictwem operatora pocztowego 25 maja 2020 r. Skarga ta została rozdzielona na cztery skargi obejmujące odrębnie każdy z wniosków, które zostały rozpoznane pod sygnaturami:
- - wniosek z 13 kwietnia br. – sygn. akt III SAB/Gl 209/20,
- - wniosek z 14 kwietnia br. – stał się przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie,
- - wniosek z 10 maja br. – sygn. akt III SAB/Gl 211/20,
- - wniosek z 25 maja br. – sygn. akt III SAB/Gl 208/20 - przy czym ta sprawa została umorzona wobec skutecznego cofnięcia skargi.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1429 – dalej: u.d.i.p.) poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, brak podjęcia działań zmierzających do udostępnienia informacji publicznej, zaniechanie prowadzenia postępowania bez podstawy prawnej oraz podejmowanie działań przez osoby nieuprawnione.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.) domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa; przyznania na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w kwocie 1 000,00 złotych; zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na rozprawie w składzie trzyosobowym.
W skardze przedstawiono następujący stan faktyczny.
Skarżący w dniach 13 kwietnia 2020 r., 14 kwietnia 2020 r. i 10 maja 2020 r. oraz za pośrednictwem operatora pocztowego 25 maja 2020 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku z 14 kwietnia 2020r. strony było udostępnienie mu:
- a) Rejestru pracowników za okres od 1 stycznia 2006r do 14 kwietnia 2015r.,
- b) Rejestru zamówień publicznych od 1 stycznia 2006r, do 31 grudnia 2017r,
- c) Księgi druków ścisłego zarachowania od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2013r.,
- d) Ewidencji dokumentacji szkolnej od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2013r.,
- e) Rejestru skarg i wniosków od 1 stycznia 2006r. do 31 (brak określenia miesiąca i roku),
- f) Ewidencji pieczęci urzędowych i pieczątek pomocniczych – bieżąca i do 15 lat wstecz,
- g) Powiadomień o utracie pieczęci urzędowych i pieczątek pomocniczych - od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2013r.,
- h) Dokumentów powstałych w wyniku likwidacji pieczęci urzędowych i pieczątek służbowych - od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2013r.
Już 16 kwietnia 2020r. skarżący zwrócił się z pytaniem, na jakim etapie rozpatrzenia znajduje się jego wniosek.
29 maja 2020r. organ przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do 15 lipca 2020r.
Mimo to, dopiero pismem z 2 listopada 2020r. organ poinformował wnioskodawcę, że:
- - w objętym wnioskiem okresie szkoła nie udzielała zamówień publicznych podlegających wpisowi do rejestru a rejestr taki nie był prowadzony;
- - nie prowadziła ewidencji dokumentacji szkolnej;
- - rejestr skarg i wniosków nie istnieje i jest pusty – za te lata nie zawiera żadnej treści;
- - szkoła nie posiada ewidencji pieczęci urzędowej do 15 lat wstecz, powiadomienia o utracie pieczęci urzędowej ani dokumentów powstałych w wyniku likwidacji pieczęci urzędowych i pieczątek służbowych.
Nadto w piśmie tym organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni, że udostępnienie informacji odnośnie:
- - rejestru pracowników za okres od 1 stycznia 2006r. do 14 kwietnia 2015r.,
- - księgi druków ścisłego zarachowania od 1 stycznia 2006r. do 31 grudnia 2013r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia tych danych w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stwierdził bowiem, że rejestry pracowników zawierają dane osobowe chronione ze względu na prywatność osób fizycznych, zaś księga druków ścisłego zarachowania zawiera dane uczniów, m.in. informacje o niewykorzystaniu druku świadectwa ukończenia szkoły w przypadku, gdy uczeń jej nie ukończył. Natomiast udostępnienie wymaganych informacji niesie z sobą konieczność szczegółowej analizy dokumentów w celu wychwycenia treści nie podlegających ujawnieniu, a następnie ich usunięcia z kopii przekazanych stronie, co świadczy o konieczność przetworzenia informacji. W takim zaś wypadku, ich przekazanie uzależnione jest od wykazania przez stronę istnienia szczególnej istotności udostępnienia żądanych treści dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę z 12 października 2020r. organ wniósł o oddalenie skargi.
Stwierdził, że wnioski strony nie będą rozpatrywane jako wnioski o u.d.i.p., w konsekwencji żądana informacja nie zostanie udzielona, gdyż zarówno zakres, treść, jak i ilość wniosków strony świadczą o tym, że stanowią nadużycie prawa do informacji. Wnioskodawca występuje z analogicznymi wnioskami także do innych podmiotów: Miejskiego zarządu Oświaty czy Zespołu Szkół Ogólnokształcących. Podniósł, że objeta wnioskami dokumnetacja zawiera liczne dane osobowe: rodziców, uczniów, kadry pedagogicznej i pracowników szkoły, a dane takie podlegają ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych. Stwierdził, że częstotliwość składania wniosków przez stronę i ich szczegółowość świadczy, że wnioskodawca nie dąży do realizacji interesu publicznego, lecz prywatnego. Złożone wnioski nie służą dobru powszechnemu ani nie prowadzą do poprawy funkcjonowania organów, lecz wręcz przeciwnie – mają stanowić dla nich uciążliwość – dokuczliwość, a nawet może zagrażać prawom innych osób do uzyskania informacji, zgodnie z istotą tych praw.
Nadużycie prawa przez stronę absorbuje organ, co może powodować opóźnienie w realizacji wniosków o udzielenie informacji, które nie stanowią nadużycia prawa i utrudniać realizację ustawowych zadań, w tym związanych z epidemią.
W kolejnym piśmie określonym jako odpowiedź na skargę z 2 listopada 2020r. organ ponowił wniosek o oddalenie skargi.
Stwierdził, że wnioski nie będą procedowane jako u.d.i.p. i nie udzieli odpowiedzi na wniosek ze względu na fakt, że stanowią nadużycie prawa i zakłócają funkcjonowanie szkoły w czasie epidemii, a także ze względu na zadania nałożone na szkołę rozporządzeniem z 11 marca 2020r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z COVID-19, w tym konieczność przygotowania szkoły do pracy w warunkach pandemii, eliminacji skutków zakażeń w obrębie szkoły i kwarantanny nałożonej na pracowników. Nadto, ponieważ wnioskodawca był uczniem szkoły, do której się zwrócił z zapytaniem i zna osobiście osoby, których dotyczą pytania, proces anonimizacji dokumentów jest szczególnie utrudniony i wymaga wyjątkowo szczegółowej analizy danych. Podtrzymał stanowisko, że żądane informacje nie służą dobru powszechnemu, lecz realizacji interesu prywatnego.
W piśmie z 28 listopada 2020r. skarżący nie zgodził się z poglądami organu i podjął z nimi polemikę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale jedynie w zakresie częściowym.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – tekst jednolity, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w wersji obowiązującej w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji (t.j.: Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."), która jednak nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).
Zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął innych czynności.
Tak więc – mówiąc w uproszczeniu - warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie uczynił w terminie tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 14 dni (lub przedłużyć ten termin) i poinformować o tym wnioskodawcę.
Zatem bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p., ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, o umorzeniu postępowania bądź też nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
W ocenie Sądu organ był zobowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez stronę, jako podmiot zobowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Odnosząc te regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r. poz. 713 t.j) – dalej powoływana jako usg, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej.
Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020r., 910), jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne.
Z powyższego wynika, że niewątpliwie szkoła jest podmiotem publicznym, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym. Zatem dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, o ile ma ona charakter informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie rejestru zamówień publicznych, rejestru skarg i wniosków, ewidencji druków ścisłego zarachowania itd. dotyczy szeroko rozumianej organizacji szkoły, a zatem zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej.
Prowadzi to do konstatacji, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i skierowany był do organu zobowiązanego do jej udostępnienia, zatem winien być procedowany w trybie określonym w u.d.i.p.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 14 kwietnia 2020r., zatem "podstawowy" 14-dniowy termin do jego rozpatrzenia upłynął 28 kwietnia 2020r. Organ co prawda przedłużył termin jego rozpatrzenia do 15 lipca 2020r., ale uczynił to dopiero pismem z 29 maja 2020r.
Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że - po pierwsze - przedłużenie to było bezskuteczne, gdyż nastąpiło już po upływie terminu do załatwienia sprawy. Nie budzi natomiast wątpliwości, że przedłużeniu może ulec termin, który jeszcze nie upłynął; w przeciwnym wypadku, gdy termin zakończył bieg, nie ma już czego przedłużać, gdyż z bezskutecznym upływem terminu nastąpił już stan bezczynności. Już sama ta okoliczność wskazuje, że zarzut bezczynności jest uzasadniony.
Po wtóre, nowy termin załatwienia sprawy także upłynął bezskutecznie, gdyż pismo zawierające część informacji, o które wnosił skarżący oraz wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego organ wystosował do strony 2 listopada 2020r., zatem po ponad pół roku od upływu terminu do rozpoznania wniosku. Fakt ten dodatkowo potwierdza zarzut bezczynności.
Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (a nie 7 dni, jak wnosił skarżący w skardze). Stwierdził bowiem, że z uwagi na wielość wniosków (8 zagadnień) i zakres ich żądań obejmujący w każdym z nich kilka lat, niemożliwym byłoby załatwienie sprawy w krótszym terminie.
Nie należy tego jednak rozumieć w ten sposób, że w ww. terminie winny być skarżącemu udzielone wszystkie informacje objęte wnioskiem, a jedynie tak, że w tym terminie (a nie później) organ winien załatwić lub co najmniej podjąć kroki konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z przepisami u.d.i.p., jakie uzna za konieczne (np. udzielić informacji albo wydać decyzję o odmowie udzielenia albo przedłużyć termin do załatwienia sprawy, o ile nie jest w stanie go dotrzymać, zażądać uzupełnienia wniosku, jeśli uzna to za konieczne do końcowego załatwienia sprawy lub podjąć jeszcze inne działania przewidziane ustawą).
Nadto stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd uznał, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Natomiast organ wyjaśnił, że nieudzielenie odpowiedzi w terminie było spowodowane sytuacją epidemii i związanymi z tym problemami organizacyjnymi, takimi jak konieczność wdrożenia dziennika elektronicznego, pracą zdalną, koniecznością realizacji zaleceń GIS czy komplikacjami związanymi z absencją pracowników szkoły na skutek kwarantanny.
Okoliczności te, jako znane notoryjnie, Sąd uznał za wiarygodnie wyjaśniające brak terminowej odpowiedzi na wniosek i czyniące prawdopodobnym, że nie wynikał on ze złej woli organu lub lekceważenia przez organ ciążących na nim obowiązków, lecz okoliczności od niego niezależnych.
Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przyp. Sądu) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że zastosowanie środków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione ocenie Sądu. Wymaga ono dokonania oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa i prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji, zatem powinno uwzględniać stan faktyczny danej sprawy. Natomiast Sąd nie stwierdził celowości ich zastosowania, zatem w tej części oddalił skargę.
Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma bowiem charakter kompensacyjny i może być przyznana stronie wówczas, gdy przez nieudzielenie odpowiedzi strona doznała szkody, czego skarżący nie wykazał.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarżący działał osobiście, zatem na koszty postępowania składał się jedynie wpis od skargi w kwocie 100 zł.