Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o. o. w B.- dalej strona - wniosła skargę na bezczynność "B" Sp. z o.o. – dalej Organu- w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r.; i wniosła o zobowiązanie Organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt przez Sąd.
Stan sprawy jest następujący:
Wnioskiem z dnia [...] r. strona - związki zawodowe - z uwagi na toczące się rokowania dotyczące zmian w Zakładowym Układzie Zbiorowym pracy, w celu dokonania koniecznych analiz i wyliczeń, wniosły na podstawie art. 241 (4) par 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U.2019.1040 t.j. z dnia 2019.06.05), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j. z dnia 2019.07.31) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U.2019.263 t.j. z dnia 2019.02.12) o udostępnienie niezbędnych danych dotyczących wynagrodzeń poszczególnych pracowników, tj. o podanie stawki zasadniczej każdego z pracowników, kategorii zaszeregowania oraz stażu pracy ogółem.
Skarżący zaznaczył, że przedmiotowe informacje, mając na uwadze zaplanowany termin spotkania, powinny zostać przedstawione w terminie 7 dni, w formie tabeli, której przykład stanowi załącznik do niniejszego pisma.
Wskazał nadto, że przedmiotowa informacja powinna być zanonimizowana w ten sposób, ze nie będą podane dane osobowe pracownika, a kolejne liczby porządkowe, jak w przykładowej tabeli.
W uzasadnieniu wniosku podano, że pracodawca nie może odmówić podania związkom zawodowym informacji o wynagrodzeniach pracowniczych niezindywidualizowanych poprzez powiązanie ich z poszczególnymi nazwiskami. Niezależnie od powyższego wskazano, iż prawo do informacji w przedmiotowym zakresie wynika także art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j. z dnia 2019.07.31) - dalej udip - albowiem pracodawca dysponuje środkami publicznymi, (tak wyrok NSA z 26.09.2013 r., I OSK 822/13)
Nadto strona wniosła o przedstawienie szczegółowego planu finansowego Spółki na rok 2020 z wyszczególnieniem funduszu płac, planu sprzedaży ciepła oraz innych planowanych kosztów i przychodów.
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...]r. Zarząd tegoż Przedsiębiorstwa wskazał, iż ze względu na ustalony termin spotkania postanowiono udzielić odpowiedzi na pismo związków zawodowych niezwłocznie, nie zważając na przewidziany w art. 28 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych 30-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi.
Zaznaczył jednak, że zakres danych, o których udzielenie zwróciły się związki zawodowe dalece wykracza poza kategorię informacji o sytuacji ekonomicznej w zakresie objętym rokowaniami i niezbędnym do prowadzenia odpowiedzialnych rokowań w myśl art. 241 § 1 Kodeksu pracy.
Podkreślił, że nie udzieli związkom zawodowym informacji o wynagrodzeniach każdego z pracowników, nawet w sugerowanej przez związki formie tabeli pozbawionej danych osobowych, zawierającej dane dotyczące stawki zasadniczej każdego z pracowników, jego kategorii zaszeregowania oraz stażu pracy w "B" Sp. z o. o. oraz w WPEC. Wynika to z okoliczności, że dane dotyczące wysokości wynagrodzenia pracownika stanowią jego dobro osobiste i pracodawca nie jest uprawniony do ujawnienia wysokości wynagrodzenia bez zgody pracownika. Ujawnienie tych danych stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Ponieważ dane objęte wnioskiem związków zawodowych umożliwiają identyfikację poszczególnych osób objętych tabelą, ze względu na ich staż pracy, lub kategorię zaszeregowania, to możliwym byłoby przypisanie podanych wysokości stawek zasadniczych wynagrodzenia do konkretnych osób, a w konsekwencji naruszenie ich dóbr osobistych.
Zaznaczył iż z powyżej wskazanych przyczyn, a także ze względu na okoliczność, że dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, lub tajemnicę przedsiębiorcy na podstawie art. 5 ust. 2 udip udzielenie żądanej informacji nie jest możliwe.
Jednocześnie przedłożono plan finansowy Spółki na rok 2020 z wyszczególnieniem funduszu płac, planu sprzedaży ciepła oraz innych planowanych kosztów i przychodów, a także przygotowaną przez spółkę symulację kosztów związanych z funduszem płac według zasad obowiązujących obecnie, oraz według propozycji Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy przygotowanej przez związki zawodowe.
W piśmie z dnia [...] r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania danych o których to wnioskowała w piśmie z dnia [...] r., co zostało załatwione negatywnie pismem z dnia [...] r.
W skardze do WSA w Gliwicach strona podniosła, iż w niniejszej sprawie organ w zasadzie nie wyjaśnił czy żądane dane są, bądź nie, informacją publiczną w rozumieniu ustawy co z kolei warunkuje dalsze postępowanie organu bowiem w zależności od oceny charakteru żądanych danych winno być wydane pismo lub decyzja.
Strona wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy.
Zdaniem strony organ pozostaje w bezczynności co do załatwienia pkt 1 wniosku.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2019, poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie.
W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa.
Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia [...]r;
- 1. "A" w B.,
- 2. "A" przy "B" Sp. z o. o. w B., które z z uwagi na toczące się rokowania dotyczące zmian w Zakładowym Układzie Zbiorowym pracy, w celu dokonania koniecznych analiz i wyliczeń, wniosły na podstawie art. 241 (4) par 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U.2019.1040 t.j. z dnia 2019.06.05), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j. z dnia 2019.07.31) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U.2019.263 t.j. z dnia 2019.02.12) o udostępnienie danych dotyczących wynagrodzeń poszczególnych pracowników, tj. o podanie stawki zasadniczej każdego z pracowników, kategorii zaszeregowania oraz stażu pracy ogółem.
Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jak już wspomniano, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu w zakresie załatwienia wniosku strony z [...]r., przypomnienia wymaga bowiem iż pismem z dnia [...]r. organ odmówił udzielenia informacji wskazując, iż wysokość wynagrodzenia pracownika stanowi jego dobro osobiste, a pracodawca nie jest uprawniony do ujawnienia wysokości wynagrodzenia bez jego zgody, nadto dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych na podstawie art. 5 ust. 2 udip.
Przechodząc do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, że prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Niewątpliwie "B" sp z o.o. której jedynym udziałowcem jest Gmina B. jest jednostką która gospodaruje mieniem komunalnym.
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 udip każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.
Jeżeli natomiast wnioskodawca występujący o informację publiczną jest zakładową organizacją związkową i wnioskuje o informacje związane z prowadzoną działalnością związkową, to realizuje swoje prawo do pozyskiwania informacji objętych wnioskiem w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych (t. j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 263) na co zresztą wskazywano w treści wniosku z dnia [...]r.
Jak stanowi art. 1 ust. 2 udip, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".
Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie udip, jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13). Przepis art. 1 ust. 2 udip oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w udip, a inaczej w ustawie szczególnej, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.
Art. 1 ust. 2 udip jest normą kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie udip.
Jak stanowi art. 28 ustawy o związkach zawodowych pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących:1) warunków pracy i zasad wynagradzania;2) działalności i sytuacji ekonomicznej pracodawcy związanych z zatrudnieniem oraz przewidywanych w tym zakresie zmian;3) stanu, struktury i przewidywanych zmian zatrudnienia oraz działań mających na celu utrzymanie poziomu zatrudnienia;
- 4) działań, które mogą powodować istotne zmiany w organizacji pracy lub podstawach zatrudnienia.
Pracodawca udziela zakładowej organizacji związkowej informacji, o których mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2.).
W ocenie Sądu do informacji o jakich mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy należy zaliczyć informacje o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników, stawek zasadniczych każdego z pracowników, kategorii zaszeregowania oraz stażu pracy ogółem. Są to dane dotyczące stanu zatrudnienia i jego struktury. Struktura zatrudnienia odnosi się do charakterystyki stanu zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Komunalnym pod względem chociażby doświadczenia zawodowego o czym może świadczyć chociażby staż pracy pracowników. Do udzielenia tych informacji pracodawca jest zobowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.
Zatem w występującym w sprawie stanie faktycznym i prawnym przepisy udip nie nakładały na organ obowiązku ich udzielenia, gdy żądane informacje w całości podlegają reżimowi ustawy o związkach zawodowych. A skoro tak to ich ujawnienia strona mogła dochodzić na innej podstawie prawnej, w tym wypadku w trybie i na podstawie art.28 ustawy o związkach zawodowych w związku z faktem występowania z wnioskiem jako zakładowa organizacja związkowa. Bez znaczenia jest przy tym, na jaką podstawę prawną powołuje się wnioskodawca albo na jakiej podstawie prawnej żąda udzielenia mu informacji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie gdzie podano m.in. art. 2 udip, jeżeli z żądania lub wniosku jasno wynika w jakim charakterze występuje.
Wprawdzie "B" sp. z o.o. wydając w niniejszej sprawie w dniu [...]r pismo o odmowie udzielenia żądanej informacji błędnie argumentowało swoje stanowisko wskazując na art. 5 ust. 2 udip i ewentualną możliwość naruszenia dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego jednak okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy i tak załatwienie wniosku strony winno być negatywne i ostatecznie winno przybrać formę pisma. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie pozostaje zatem w bezczynności w udzieleniu informacji. W szczególności nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności w rozpoznaniu wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej gdyż przepisy tej ustawy w ogóle nie miały w sprawie zastosowania. W konsekwencji skarga musiała zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.