Uzasadnienie
Pismem z 26 września 2020 r. M. P. (dalej określany jako wnioskodawca lub skarżący), wniesionym drogą elektroniczna w tym samym dniu., zwrócił się do "A" (dalej określanej skrótem "A" lub stowarzyszenie) o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu protokołu wraz ze wszystkimi załącznikami XXVII Walnego Zebrania Członków "A" w dniu 15 września 2020 r., skanów wszystkich wykorzystanych w trakcie zebrania dokumentów, wskazania kosztów organizacji zebrania; np. kosztu wynajmu sali, cateringu, transportu itp. Wraz z przesłaniem odpowiednich dokumentów księgowych.
Pismem z 6 października 2020 r. "A" wezwała wnioskodawcę, powołując się na art. 63 § 2 i art. 41 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej określanego skrótem K.p.a.) do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez wskazanie adresu rozumianego jako faktyczne miejsc przebywania, gdzie będzie możliwe doręczenie korespondencji zgodnie z wola wnioskodawcy – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
W odpowiedzi na to wezwanie, pismem także z 6 października 2020 r. wnioskodawca stwierdził, że podał adres skrzynki na platformie ePUAP i nie ma podstaw do zadanie od niego innego adresu.
Postanowieniem z [...] r. "A" pozostawiła wniosek skarżącego bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie jego braków. Pismem z 23 października 2020 r. 6 października 2020 r. wnioskodawca wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do sądu administracyjnego na bezczynność stowarzyszenia "A" polegającą na nieudzieleniu skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z 26 września 2020 r. o udzieleni informacji publicznej.
W skardze domagał się zobowiązania organu do załatwienia wniosku powyższego wniosku i zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając swoje stanowisko uznał za pozbawione podstaw i obliczone na nieudzielenie mu żądanej informacji publiczne stanowisko "A" w przedmiocie obowiązku podania adresu zamieszkania.
W odpowiedzi na skargę stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie podtrzymują swoje stanowisko w sprawie co do obowiązku podania adresu..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...):
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na gruncie art. 149 P.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej określanej skrótem, u.d.i.p.). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek.
Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w sprawie bezczynności jest ocena, czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Wśród tych czynności jest weryfikacja wniosku w celu stwierdzenia, czy żądana informacja jest informacja publiczną, czy adresat wniosku jest w jej posiadaniu, czy jest zobowiązany do jej udzielenia, czy też nie jest to informacja publiczna.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.
Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji, nie zaś sam formalnie sporządzony dokument.
To zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, dlatego też w złożonym wniosku powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji publicznych miałyby dotyczyć żądane przez niego dokumenty księgowe, czy skany posiedzenia Walnego Zgromadzenia Członków stowarzyszenia. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu spółki zawiera informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów.
Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.
1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Analiza powyższych regulacji wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących wymogi formalne wniosków terminy załatwienia spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Wreszcie, co istotne z punktu widzenia sporu zarysowanego w rozpoznawane sprawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle art. 16 ust. 2 u,d,i,p, stosuje się tylko do decyzji.
Wobec powyższego o bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej można mówić tylko z uwzględnieniem wyżej wskazanych terminów. Ponadto, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12): " Z bezczynnością organu na gruncie powołanej ustawy mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.
Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.
Odnosząc się do kwestii wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zauważyć należy, ze zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek, a informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.
Zarówno w powyższym przepisie, jaki i w całej ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest sformułowania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności wniosek nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy), a wnioskodawca żądając informacji publicznej nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, bowiem postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Jednakże podstawą do udzielenia informacji jest wniesienie zapytania do organu, złożenie wniosku.
Dalej wnioskowana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Udzielenie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej może być dokonane na adres elektroniczny wskazany we wniosku, jeśli tak wnioskodawca jak i organ dysponują stosownymi adresami i skrzynkami elektronicznymi.
Jednak wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku którego zapadają decyzje w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wniesiony za pośrednictwem poczty e-mail, tak, jak w rozpoznawanej sprawie, wymaga zachowania formy przewidzianej w K.p.a., w tym podpisu podmiotu składającego wniosek. Ponadto decyzje wydawane w sprawach dostępu do informacji publicznej, jak co do zasady wszystkie decyzje administracyjne wydawane w oparciu o unormowania K.p.a., Wymagają doręczenia w sposób wskazany w K.p.a., a wiec w formie elektronicznej lub papierowej. Raz jeszcze należy zaznaczyć, że tylko w przypadku doręczania decyzji administracyjnej pojawia się konieczność ujawnienia nie tylko imienia i nazwiska pytającego lub nazwy osoby prawnej ale i adresu.
W rozpatrywanej sprawie organ nie wykazał, czy przeanalizował wniosek skarżącego pod kątem odmowy udzielenia mu informacji publicznej, nie rozważył, czy wniosek rzeczywiście dotyczy udzielenia informacji publicznej czy informacji o działalności stowarzyszenia i czy w tym zakresie stowarzyszenia jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej i jakiej. Na tym etapie sprawy brak było podstawy do żądania podani przez wnioskodawcę adresu innego niż już podany adres elektroniczny. Dlatego na podstawie art. 135 P.p.s.a uchylił postanowienie z [..] r.
Wniosek skarżącego wpłynął do stowarzyszenia 26 września 2020 r. i dotychczas nie został załatwiony w sposób uregulowany w u.d.i.p. Zatem niewątpliwie stowarzyszenie pozostaje w stanie bezczynności. Dlatego zobowiązano je, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a do załatwienia sprawy w konkretnym terminie. Jedocześnie sąd, biorąc pod uwagę to, że chociaż wadliwie, to jednak organ podejmował z zachowanie terminu wynikającego z art 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec czego Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Bowiem rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem niezałatwienie wniosku skarżącego nie wynikało ze złej woli stowarzyszenia, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów.
Koszty udzielonej skarżącemu z urzędu pomocy prawnej zostaną rozstrzygnięte w odrębnym orzeczeniu.