Uzasadnienie
Pismem z [...]r. skarżący P. P. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza B. w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 15 listopada 2020 r. wystąpił do Burmistrza B. o udostępnienie pocztą elektroniczną materiałów przekazanych radnym Rady Miejskiej na XIV sesję Rady Miejskiej, która odbyła się 29 października 2020 r., oraz służących do przygotowania projektów uchwał, podjętych w toku przedmiotowej sesji.
W odpowiedzi 25 listopada 2020r. organ poinformował, że projekty uchwał są publikowane w BIP Urzędu Miejskiego. Materiały inne, niż projekty uchwał zawierają zarówno informację publiczną, jak i dane niemające takiego charakteru, np. roboczy opis działań dopiero planowanych, które jako zdarzenia przyszłe i nie zaistniałe są przeznaczone do użytku wewnętrznego i nie tworzą stanu faktycznego. Służą one jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. W podsumowaniu organ stwierdził, że istnieje możliwość przekazania informacji zawartych w materiałach dla radnych pod warunkiem, że stanowią informację publiczną. Jednocześnie wniósł o doprecyzowanie wniosku o wskazanie konkretnego przedmiotu i zakresu oczekiwanej informacji w terminie 7 dni.
W odpowiedzi z 29 listopada 2020r. skarżący oświadczył, że jego wnioskiem nie są objęte materiały sporządzone w sprawach indywidualnych, będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami.
14 grudnia 2020r. organ przesłał stronie pismo, w którym wymienił dokumenty zawierające informację publiczną, jakie znajdowały się wśród materiałów przekazanych radnym i wskazał adresy elektroniczne, w tym BIP, pod którymi można się z nimi zapoznać. Ponadto wniósł o wskazanie, jakie konkretnie informacje publiczne stanowią przedmiot zainteresowania strony.
Pismem z 14 grudnia 2020r. wnioskodawca wniósł o pilne wskazanie, jakie inne materiały poza wymienionymi w treści ww. pisma zostały przekazane radnym na sesję 29 października 2020r.
Jednocześnie również 14 grudnia 2020r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynęła skarga strony na bezczynność Burmistrza w załatwieniu jego wniosku.
W odpowiedzi organ pismem z 28 grudnia 2020r. powiadomił skarżącego, że oprócz materiałów wymienionych w piśmie z 14 grudnia 2020r. radnym dodatkowo został przekazany dokument (niestanowiący informacji publicznej) pn. "Stan kultury w mieście".
W skardze na bezczynność skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia jego wniosku z 15 listopada 2020r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że z uwagi na nieprecyzyjność wniosku nie było możliwości jego realizacji. Nie jest jasne jakie materiały służące przygotowaniu projektów uchwał skarżący miał na myśli, ani jakich dokumentów od organu oczekuje. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę skarżący nie wskazał, których dokumentów z listy przedstawionej mu przez organ oczekuje. Natomiast wniosek winien być tak sformułowany, aby wynikało z niego jasno, co jest jego przedmiotem. Organ nie jest natomiast zobowiązany do "odszyfrowania" dokładnej treści żądania. Natomiast zaraz po otrzymaniu wniosku organ poinformował o niedokładnym sprecyzowaniu wniosku. Nie można zatem przyjąć, aby jego działanie nacechowane było zła wolą lub było przejawem lekceważenia wniosku strony.
Z ostrożności organ wskazał, że skarga była przedwczesna, gdyż organ udzielił stronie odpowiedzi 14 grudnia 2020r., i w tym dniu, skarżący nie czekając na tę odpowiedź złożył skargę.
W piśmie procesowym z 17 stycznia 2021r. skarżący zarzucił, że działanie organu od początku było nakierowane na zwłokę i bezczynność, o czym świadczy fakt wezwania go do sprecyzowania wniosku, który był jasny i jednoznaczny. Stwierdził także, że dokumenty (opinie, badania) służące do przygotowania projektów uchwał stanowią informację publiczną, gdyż były wytworzone przez organ lub dla niego i służyły do przygotowania dokumentów i treści uchwał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – tekst jednolity, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020r., poz. 2176 ze zm., dalej "udip"), która jednak nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).
Zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął innych czynności.
Tak więc – mówiąc w uproszczeniu - warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie uczynił w terminie tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Stosownie do art. 13 ust. 1 udip udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 14 dni (lub przedłużyć ten termin) i poinformować o tym wnioskodawcę.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 udip. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 udip zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 udip).
W ocenie Sądu organ był zobowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez stronę, jako podmiot zobowiązany do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 udip zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. organy władzy publicznej, a takim z pewnością jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Wniosek skarżącego złożony 15 listopada 2020r. dotyczył udostępnienia mu "materiałów przekazanych radnym" na XIV sesję oraz służących do przygotowania projektów uchwał podjętych w toku tej sesji.
Wśród materiałów tych znajdowały się projekty uchwał, jakie miały być poddane pod głosowanie na sesji. W tym zakresie organ stanął na stanowisku, że zawierają one informację publiczną. Stanowisko to Sąd podzielił biorąc pod uwagę treść art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b udip, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o projektowaniu aktów normatywnych. Jakkolwiek nie wszystkie podejmowane przez radę gminy uchwały mają walor aktu prawa miejscowego, to – w ocenie Sądu – Konstytucyjnie gwarantowane prawo do informacji wymaga, aby pojęciem aktu normatywnego dla potrzeb udip objąć także inne akty o charakterze stanowiącym, obowiązujące na terenie gminy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 udip, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera regulacje o dużym stopniu ogólności, dlatego bardzo istotną rolę praktyczną w jej stosowaniu ogrywa orzecznictwo sądowe. W orzecznictwie tym wskazuje się, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, która została już ujawniona może się zwolnić z tego obowiązku poprzez wskazanie miejsca, w którym się one znajdują i są dostępne dla zainteresowanych.
Skarżony organ tak właśnie postąpił – 25 listopada 2020r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 13 ust.1 wskazał skarżącemu adres w BIP i dokładny link do strony, pod którą mógł on się zapoznać z projektami uchwał.
W pozostałym zakresie stwierdził, że wśród przekazanych radnym dokumentów znajdują się takie, które zawierają informację publiczną, jak i takie które obejmują jedynie materiały robocze, służące przygotowaniu dokumentów urzędowych czy wymianie informacji i jako nie przesądzające o kierunkach działania organu nie mają waloru informacji publicznej, zatem nie podlegają ujawnieniu. W związku z tym wezwał stronę do sprecyzowania wniosku.
Sąd takie stanowisko także uznaje za prawidłowe.
Pogląd, że projekty pism, opinie prawne, nie stanowią informacji publicznej jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Wskazać tu można nie tylko na wyroki powołane w piśmie organu z 25 listopada 2020r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, ale także np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 3255/15, gdzie Sąd stwierdził, że nie jest informacją publiczną dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź aktywność o charakterze technicznym. Jest to m.in. wewnętrzna korespondencja, służąca wymianie informacji, informacje techniczne czy opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego przedmiotem już trwającego procesu legislacyjnego. Również opinia prawna nie zawiera informacji publicznej (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2891/13. Wszystkie powołane wyroki dostępne w CBOSA).
Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesadzają o kierunkach działania organu. Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu stanowisk. Mogą one mieć dowolna formę, ale nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. (Tak NSA w wyroku I OSK 2649/15).
Ponadto, jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (zob. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191; uzasadnienie uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z 14 marca 2014 r., I OSK 2301/13; wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., I OSK 596/15).
Prowadzi to do konstatacji, że zasadne było wezwanie wystosowane przez organ do strony o sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, jakich informacji oczekuje, gdyż określenie, że żąda materiałów - z racji niedookreśloności i braku precyzji takiego sformułowania - nie skutkuje takim stopniem precyzji wniosku, który umożliwiałby organowi jego realizację. Należy zwrócić uwagę i na to, że zgodnie z art. 10 ust. 1 udip, informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Skoro zatem w tym przedmiocie organ działa na wniosek strony, dlatego tak istotna jest jasność wniosku; organ nie może bowiem domniemywać, jakie informacje i o jakich faktach potencjalnie mogą interesować stronę.
Strona wezwana do dookreślenia wniosku praktycznie tego nie uczyniła i nie zrealizowała wezwania organu, dalej nie wskazując jakich konkretnie informacji żąda, podając jedynie, czego wniosek nie obejmuje. W dalszym ciągu pozostał on tym samym niedookreślony.
Powracając do stwierdzeń wyrażonych już na wstępie niniejszego uzasadnienia, że w bezczynności pozostaje organ zobowiązany do załatwienia sprawy, który tego nie czyni, nie można przypisać Burmistrzowi bezczynności wobec faktu, że strona co prawda przesłała do organu pismo z 29 listopada 2020r., ale nadal nie wskazała, jakiej konkretnie informacji oczekuje. Organ nie miał zatem obiektywnie możliwości udzielenia dokładnie tej informacji, która stanowiła przedmiot zainteresowania strony.
Mimo tego, odpowiedź została stronie udzielona poprzez wskazanie linków do wszystkich stron, pod którymi znajdują się te informacje, które – według organu – miały walor informacji publicznej, a znajdowały się w materiałach przekazanych radnym i została przesłana do adresata 14 grudnia 2020r. o godz. 17.03.
Nadto działanie skarżącego należy uznać za niekonsekwentne. Po otrzymaniu pisma z 14 grudnia 2020r. w tym samym dniu o godz. 19.06 zażądał od organu dalszych informacji (co wskazuje, że nie kwestionował, że załatwienie jego wniosku jest w toku), a jednocześnie w tym samym dniu złożył skargę na bezczynności i uczynił to prawdopodobnie wcześniej (na co wskazuje prezentata Urzędu na skardze umieszczona niewątpliwie w godzinach jego pracy).
Podsumowując: wniosek złożony przez stronę był nieprecyzyjny, podczas gdy winien być jasny i dotyczyć sfery faktów. W takim zakresie, w jakim możliwe było jego załatwienie, organ uczynił to z zachowaniem terminu. Skarżący wezwany do sprecyzowania wniosku w piśmie z 29 listopada 2020r. nadal nie wskazał faktów, jakie stanowią przedmiot jego zainteresowania. Wobec tego fakt, że organ jednak udzielił stronie wyczerpujących informacji o adresach elektronicznych stron, pod którymi może zapoznać się z informacjami, o których domniemywał, że mogą stanowić przedmiot zainteresowania strony, należy odczytywać nie w kategoriach realizacji obowiązku organu, a jego dobrej woli.
Ponieważ Sąd uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności, nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski skargi wyrażone w jej pkt 2 i 3. Nie było także potrzeby zobowiązywania organu do załatwienia sprawy, skoro została ona już załatwiona, o czym skarżący wiedział co najmniej od 14 grudnia 2020r., o ile pominąć informację z 25 listopada 2020r.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.