Uzasadnienie
Pismem z [...] r. O. P., za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Strona zwróciła się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., z pisemnym wnioskiem datowanym [...] r. o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy z załączonymi dokumentami: pełnomocnictwem dla r.pr. D.K. udzielonym przez pracodawcę cudzoziemki "A" F.H., kopią dokumentów podróży cudzoziemki, oświadczeniem właściciela nieruchomości, wpisem CEIDG wraz z oświadczeniem o ilości osób na utrzymaniu.
Przesłany wniosek zawierał braki formalne, tj. cudzoziemka nie złożyła odcisków palców linii papilarnych, nie dołączyła aktualnych fotografii i nie przedstawiła dokumentu podróży.
Z uwagi na braki formalne, pismem z [...] r. na podstawie art. 105 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. z 2020 r. poz. 2023), organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa do organu [...] r. w celu uzupełnienia braków, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Dnia [...] r. do organu wpłynęło ponaglenie cudzoziemki na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., które pismem z [...] r. przekazano do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
W dniu [...] r. wpłynęła skarga pełnomocnika strony w której zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu administracyjnym (art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) i wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2. dokonanie kontroli bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu;
- 3. przyznanie dla skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 5. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym, kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;
- 6. doręczenie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2020 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną.
W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw. Od złożenia wniosku (wpływ do organu [...] r.) do dnia wywiedzenia skargi, a zatem po upływie 4 miesięcy, mimo złożonego ponaglenia, decyzja nie została wydana.
Ponadto pełnomocnik strony zaznaczył, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.
Stwierdził również, że wystąpiła w sprawie bezczynność postępowania, gdyż podejmowane czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych w sprawie. Tym samym, zdaniem pełnomocnika, organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.
Na koniec uzasadniając zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa uznał, że przyczyna bezczynności leży wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został kilkukrotnie przekroczony.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.
Odnośnie naruszenia art. 36 § 1 K.p.a. który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracyjny jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia spraw oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia Wojewoda [...] stwierdził, że wezwanie zostało wysłane w terminie dwóch miesięcy. Wniosek został zweryfikowany i pełnomocnik został wezwany do uzupełniania braków formalnych.
Ponadto zwrócił uwagę, że w związku z ograniczeniami w funkcjonowaniu Urzędu brak jest możliwości dokonywana rezerwacji internetowej na składanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tym samym wnioski składane są do skrzynki podawczej urzędu, w związku z tym terminy do uzupełnienia braków formalnych wniosku wyznaczone są przez pracowników według kolejności wpływających wniosków.
Podkreślił, że od [...] do [...] r. w związku z ogłoszonym w Polsce stanem epidemii wstrzymana została obsługa klientów Urzędu, a wszystkie wizyty umówione do tej pory telefonicznie, przez rezerwację internetową, bezpośrednio przez pracowników Urzędu, a także wezwania do osobistego stawienia się w Urzędzie zostały anulowane. W związku z powyższym, uległ wydłużeniu termin do uzupełnienia braków formalnych. Organ poinformował, że gdy zostały uruchomione działania Urzędu w pierwszej kolejności wzywani byli cudzoziemcy, którym termin na uzupełnienia braków formalnych wypadał w trakcie ograniczenia działalności Urzędu.
Ponadto zwrócił uwagę, że od [...] roku systematycznie wzrasta ilość wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa [...]. W [...] r. liczba składanych wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wynosiła [...]; w [...] r. - [...], w [...] r. - [...], w [...]r. - [...], w [...] r. – [...], a w [...] r. aż [...]. Ponadto podkreślił, że tylko do końca listopada 2020 r. w Województwie [...] złożono [...] wniosków, co wynosi ponad 23% więcej wniosków w porównaniu z całym rokiem 2019.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność", podobnie jak i Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody [...] w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu [...] r.
W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej, który wpłynął [...] r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a. Analiza ta potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ dopiero po ponad 4 miesiącach podjął pierwszą czynność, jaką było wezwanie strony do osobistego stawiennictwa do Urzędu [...] r. w celu uzupełnienia braków, tj. złożenia odcisków palców linii papilarnych, dołączenia aktualnych fotografii i przedstawienie dokumentu podróży pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Czynności te zostały podjęte przez organ po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi do WSA.
Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 4 miesiące i dopiero po odległym terminie wzywa stronę o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Nie sposób nie zauważyć, że było to jedyne wezwanie skierowane do strony w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, który wpłynął w dniu [...] r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie przez długi okres aktu), Sąd uznał (pkt 1 sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA z 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki z: 19 maja 2017 r., IV SAB/Wa 294/16, 7 sierpnia 2019 r., III SAB/Gl 72/19,publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii.
Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej.
Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie:
- 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;
- 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna."
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1-3 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł).