Uzasadnienie
Pismem z [...] r. O. P., za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Strona zwróciła się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., z pisemnym wnioskiem datowanym na [...] r. o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy z załączonymi dokumentami: pełnomocnictwem dla r.pr. D. K. udzielonym przez pracodawcę cudzoziemki Firmę Handlowo-Usługową "A", kopią dokumentów podróży cudzoziemki, oświadczeniem właściciela nieruchomości, wpisem CEIDG oraz oświadczeniem o ilości osób na utrzymaniu.
Przesłany wniosek zawierał braki formalne, tj. cudzoziemka nie złożyła odcisków palców linii papilarnych, nie dołączyła aktualnych fotografii i nie przedstawiła dokumentu podróży.
Z uwagi na braki formalne, pismem z [...] r. na podstawie art. 105 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2023), wezwał stronę do osobistego stawiennictwa do organu [...] r. w celu uzupełnienia braków, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Dnia [...] r. do organu wpłynęło ponaglenie cudzoziemki na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., które pismem z [...] r. przekazano do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
W dniu [...] r. wpłynęła skarga pełnomocnika strony, w której zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu administracyjnym (art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) i wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;
- 3. przyznanie dla skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 5. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym, kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;
- 6. doręczenie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2020 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną.
W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw. Od złożenia wniosku (wpływ do organu [...] r.) do dnia wywiedzenia skargi, a zatem po upływie 4 miesięcy, mimo złożonego ponaglenia, decyzja nie została wydana.
Ponadto pełnomocnik strony zaznaczył, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.
Stwierdził również, że wystąpiła w sprawie przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych w sprawie. Tym samym, zdaniem pełnomocnika, organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem.
Na koniec uzasadniając zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa uznał, że przyczyny przewlekłości leżą wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został kilkukrotnie przekroczony.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.
Odnośnie naruszenia art. 36 § 1 K.p.a. który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracyjny jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia spraw oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia Wojewoda [...] stwierdził, że wezwanie zostało wysłane w terminie dwóch miesięcy. Wniosek został zweryfikowany i pełnomocnik został wezwany do uzupełniania braków formalnych.
Ponadto zwrócił uwagę, że w związku z ograniczeniami w funkcjonowaniu Urzędu brak jest możliwości dokonywana rezerwacji internetowej na składanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tym samym wnioski składane są do skrzynki podawczej urzędu, w związku z tym terminy do uzupełnienia braków formalnych wniosku wyznaczone są przez pracowników według kolejności wpływających wniosków.
Podkreślił, że od [...] do [...] r. w związku z ogłoszonym w Polsce stanem epidemii wstrzymana została obsługa klientów Urzędu, a wszystkie wizyty umówione do tej pory telefonicznie, przez rezerwację internetową, bezpośrednio przez pracowników Urzędu, a także wezwania do osobistego stawienia się w Urzędzie zostały anulowane. W związku z powyższym, uległ wydłużeniu termin do uzupełnienia braków formalnych. Organ poinformował, że gdy zostały uruchomione działania Urzędu w pierwszej kolejności wzywani byli cudzoziemcy, którym termin na uzupełnienia braków formalnych wypadał w trakcie ograniczenia działalności Urzędu.
Ponadto zwrócił uwagę, że od 2014 r. systematycznie wzrasta ilość wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa [...]. W 2014 r. liczba składanych wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wynosiła [...], w 2015 r. – [...], w 2016 r. – [...], w 2017 r. [...], w 2018 r. – [...], a w 2019 r. aż [...]. Ponadto podkreślił, że tylko do końca listopada 2020 r. w Województwie [...] złożono [...] wniosków, co wynosi ponad 23% więcej wniosków w porównaniu z całym rokiem 2019.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się nadto, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości (pkt 1 sentencji wyroku).
Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie organ wykonał po upływie ponad 4 miesięcy od wpływu wniosku wzywając stronę do osobistego stawienia się [...] r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wystawia wezwanie (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 4 miesiącach od wpłynięcia wniosku, która również jest przesunięta w czasie, bowiem organ kolejną czynność w sprawie wykona po upływie kolejnych 3 miesięcy.
Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez ponad 4 miesiące i dopiero po takim terminie występuje z wezwaniem do skarżącej.
Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, który wpłynął [...] r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i niezakończenie postępowania przez długi okres, Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA z 30 stycznia 2018 r., II SAB/Wr 40/17,publ.: orzeczenia.vsa.gov.pl).
W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA: z 19 maja 2017 r., IV SAB/Wa 294/16 oraz z 7 sierpnia 2019 r., III SAB/Gl 72/19, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii.
Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie:
- 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;
- 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna."
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa [...]zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł).
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 - 4 sentencji wyroku.