Uzasadnienie
Z. F. (dalej jako: skarżący, wnioskodawca) wniósł, za pośrednictwem Prezydenta Miasta T. (organ), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność wyzej wymienionego organu w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej, czego skarżący domagał się we wniosku z dnia 18 marca 2022 r. (wpływ 23 marca 2022 r.).
W skardze zarzucił Skarżący organowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dokumenty wskazane we wniosku skarżącego nie stanowią informacji publicznej.
Zarzucił również niezastosowanie przepisu art. 16 ust. 1 tej ustawy, czego konsekwencją było niewydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej
Zarzucając organowi wymienione uchybienia, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie i w sposób opisany we wniosku oraz o orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi stanowiącej przedmiot rozpoznania w sprawie niniejszej skarżący wskazał, że 18 marca 2022 r. wystąpił do organu z wnioskiem o informację publiczną w postaci pisma spółki z o.o. B. z siedzibą w N., złożonego Prezydentowi w lutym 2022 roku, a zawierającego zawiadomienie o nieprawidłowościach i wniosek o przeprowadzenie kontroli w niektórych komunalnych jednostkach organizacyjnych, podległych temu organowi. Wniosek obejmował również żądanie wydania kopii pism odpowiedzi organu i wspomnianych jednostek na pismo skarżącego. W odpowiedzi, zawartej w piśmie z dnia 31 marca 2022 roku, organ poinformował skarżącego, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, i do dnia złożenia skargi nie spełnił żądania.
Uzasadniając skargę wskazał, że ww. pismo organu z 31 marca 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, mimo że w istocie stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej. Wniosek skarżącego obejmował dane, będące w dyspozycji organów władzy publicznej w zakresie jej wykonywania, oraz w zakresie gospodarowania mieniem publicznym. Dane te miały dotyczyć działalności Prezydenta Miasta w zakresie publicznoprawnym (wykonywania władzy publicznej) i cywilnoprawnym, obejmującym zarząd mieniem gminy.
Skarżący wskazał, że domagał się od organu udostępnienia informacji publicznej
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Nie zgadzając się z argumentacją skarżącego Prezydent podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko. W ocenie organu żądanie skarżącego nie dotyczyło danych objętych zakresem pojęcia informacji publicznej. Nadto działania skarżącego, który w istocie domagał się ujawnienia danych konkurencyjnego przedsiębiorcy, który bierze udział w postępowaniach o udzielenie zamówienia.publicznego, organizowanych przez miasto T. i jego jednostki komunalne. Organ wywiódł, iż żądania skarżącego przekraczają granice, wyznaczone przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozumiane na tle bezpośredniego stosowania przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 roku, sygn. akt K 11/02, stwierdził, że nie obywatelskie prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Nie może być to uprawnienie rozumiane w ten sposób, aby organy władzy publicznej były obowiązane je realizować "za wszelką cenę". Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 732/19. Z tych przyczyn wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z 18 marca 2022 r. co do którego organ stwierdził, że nie stanowi on informacji publicznej. W szczególności, organ w ustawowym terminie, pismem z 31 marca 2022 r. poinformował skarżącego, że jego żądanie nie mieści się w zakresie stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zajęte przez organ.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Należy podkreślić, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
W sprawie niniejszej wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jednak żądane informacje w zakresie udostępnienia we wniosku jak słusznie stwierdził to organ nie mają charakteru informacji publicznej.
Przedmiotem skargi jest odmowa udostępnienia informacji publicznej na podstawie udip. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w udip. następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 udip).
Przechodząc na grunt analizowanej sprawy należy zauważyć, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu terytorialnego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.
W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej może polegać w szczególności na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147).
Sui generis nadużycie prawa podmiotowego może nadto polegać na nadmiernym rozszerzaniu zakresu pojęcia informacji publicznej, w szczególności na te sfery informacji, które zawierają dane chronione w sposób szczególny przepisami prawa. Do nich zaś należą niewątpliwie dane osobowe stron postępowań administracyjnych i innych czynności, podejmowanych z udziałem obywateli, a także chroniona tajemnica przedsiębiorcy.
Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). W zasadzie więc odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak w niniejszej sprawie, chyba że z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, czy też ze względu na zbyt szerokie spektrum wniosku, wykraczające poza zakres stosowania przepisów u.d.i.p., odmowy jej udzielenia w takiej formie nie można zakwalifikować jako bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Pozytywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku poprzedzone badaniem, czy przedmiot wniosku obejmuje w istocie informacje publiczne, czy też dane, pozostające poza zakresem tego pojęcia.
Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie ma podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok I OSK 1601/15 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14).
W ocenie Sądu treść wniosku skarżącego wskazuje na to, że skarżący może wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek, w razie jego uwzględnienia, może spowodować udostępnienie i przetworzenie i ujawnienie chronionych danych przedsiębiorcy, którego skarżący jest konkurentem w obszarze rynku zamówień publicznych. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań.
Realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16).
W świetle powyższego, ponieważ organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Skargę jako niezasadną należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.