Uzasadnienie
Pismem z [...] r. R.T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. polegającą na zaniechaniu wydania polecenia Komendantowi Powiatowemu Policji w B. zobowiązującego ten organ do podjęcia stosownych decyzji administracyjnych w przedmiocie: mianowania na stanowisko służbowe lub przeniesienia do dyspozycji przełożonego, albo też przyznana lub nie prawa do uposażenia, w okresie, kiedy został reaktywowany z mocy prawa jego stosunek służbowy. Alternatywnie zarzucił temu organowi bezczynność w wydaniu Komendantowi Powiatowemu Policji w B. polecenia zastosowania wobec niego regulacji art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2020, poz. 360 ze. zm.) o Policji (tj. obligatoryjnego zwolnienia ze służby) z uwagi na orzeczenie lekarskie stwierdzające trwałą niezdolność do służby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż według niego sprawa ta nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że działanie polegające na wydaniu polecenia nakazującego danemu podmiotowi konkretną czynność do wykonywania nie ma charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, bowiem polecenie samo w sobie nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień lub obowiązków, w szczególności zaś nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. Policja wprawdzie stanowi organizację hierarchiczną – przez co, w myśl § 1 pkt 6 zarządzenia nr 30 z dnia 16 grudnia 2013 r. Komendanta Głównego Policji w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji – rozumie się stan wewnętrznego zorganizowania Policji w systemie podporządkowania, a także wzajemnych uprawnień i obowiązków organów Policji oraz policjantów i pracowników Policji. Z zasady tej nie wynika jednak, zdaniem organu, że komendant wojewódzki Policji jest uprawniony do wydawania każdego rodzaju poleceń komendantowi powiatowemu Policji oraz, że podwładni komendanta powiatowego Policji mogą na drodze administracyjnej, a następnie sądowo-administracyjnej domagać się wydania określonej treści poleceń.
Organ podkreślił, że żaden przepis ustawy o Policji nie przewiduje obowiązku, ani kompetencji do wydawania poleceń komendantowi powiatowemu Policji wyznaczających mu kierunek działania w należących do właściwości tego organu sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Organ zwrócił uwagę, że forma komunikacji – poprzez wydawanie poleceń - nie jest w ogóle dopuszczalna pomiędzy organami Policji różnych szczebli w sprawach osobowych wynikłych ze stosunku służbowego.
Większość bowiem rozkazów personalnych wydawanych w indywidualnych sprawach policjantów to wspomniane decyzje administracyjne, od których stronom służy odwołanie do organu wyższego stopnia, a takim w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji jest komendant wojewódzki Policji. W przypadku zatem, gdyby w rozpoznawanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał Komendantowi Powiatowemu Policji w B. polecenia co do sposobu procedowania przez ten organ w konkretnych kwestiach związanych z reaktywowaniem stosunku służby podwładnego, to stanowiłoby to niedopuszczalne naruszenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) poprzez pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa niezależne organy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm., dalej "p.p.s.a."). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).
Jedną z przyczyn niedopuszczalności skargi, o których mowa w powołanym wyżej art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a., jest sytuacja gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Opublikowano: WKP 2018).
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 przywołanej ustawy, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Ponaglenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, równoznaczne jest ze środkiem zaskarżenia i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Należy dodać, że skarga wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy podkreślić należy, że z analizy akt administracyjnych, a także z przedstawionego stanu faktycznego w sprawie skarżącego, jak i organu, wynika, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Zatem skarga jako niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu