Uzasadnienie
J.K. (dalej jako "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy B. (dalej jako "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W swej skardze wskazał, że 22 listopada 2021 r. zwrócił się do Organu z wnioskiem o udostępnienie:
- 1) Informacji zbiorczych przygotowanych przez sekretarza gminy z wykonania uchwał Rady Gminy w bieżącej kadencji, tj. od roku 2018 do chwili obecnej,
- 2) materiałów z zebrania wiejskiego, podczas którego złożony został przez mieszkańców wniosek dotyczący budowy obiektu - kompleksu lekkoatletycznego, w tym w szczególności protokołu z zebrania i wykazu złożonych podczas niego wniosków.
- 3) Informacji, czy przed przystąpieniem do budowy kompleksu lekkoatletycznego w B., dokonano orientacyjnego sprawdzenia ile osób zamierza korzystać z bieżni wchodzącej w skład planowanego obiektu.
- 4) informacji czy od chwili powstania kompleksu lekkoatletycznego w B. były prowadzone jakiekolwiek badania sprawdzające ile osób (wyłączając szkoły, kluby sportowe i inne instytucje) systematycznie korzysta z bieżni wchodzącej w skład wybudowanego kompleksu.
Uzasadniając swą skargę Skarżący stwierdził, że doszło do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku oraz w sposób i w formie innej aniżeli podana we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie jako u.d.i.p.), po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie umożliwił Skarżącemu osobistego przejrzenia dokumentów objętych wnioskiem, ani też nie powiadomił pisemnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
Skarżący wskazał, że odpowiedź, która została mu przesłana jest dla niego całkowicie niesatysfakcjonująca i stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym, jak podkreślił, organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej.
W oparciu o te argumenty Skarżący zarzucił Organowi naruszenie:
- - art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 art. 3 oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku i w formie innej niż wskazana we wniosku,
- - art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
W efekcie Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku z 22 listopada 2022 r.
Organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że pismem z 5 grudnia 2022 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 22 listopada 2022 r. Organ wyjaśnił, że informacje z wykonania uchwał Rady Gminy B. trafiają do Sekretarza Gminy B., a za jego pośrednictwem przekazywane są Wójtowi Gminy B., który informację z wykonania uchwał zamieszcza w corocznym raporcie o stanie gminy, prezentowanym na forum organu stanowiącego i zamieszczanym w BIP. Co do kolejnego z pytań Organ poinformował, że stosowny zapis znalazł się w protokole z Zebrania Wiejskiego z dnia 9 października 2016 r. W załączeniu przesłał kopię wniosków z w/w zebrania, stanowiącą integralną część protokołu. Poinformował także, że interesującą wnioskodawcę treść zapisano w pkt 8. Dodatkowo informacyjnie załączył wydruk ze strony internetowej www.[...].info - relację z zebrania wiejskiego, nawiązującą do interesującego wnioskodawcę zagadnienia.
Wszystkie te dokumenty przesłano wnioskodawcy razem z odpowiedzią na wniosek, traktując tę formę jako ułatwienie dostępu do informacji, w celu jak najszybszej, niezwłocznej realizacji wniosku. Organ poinformował jeszcze, że przed przystąpieniem do budowy kompleksu lekkoatletycznego w B. nie dokonywano orientacyjnego sprawdzania ile osób zamierza z niego korzystać, oraz że od chwili powstania kompleksu lekkoatletycznego w B. nie badano ile osób korzysta systematycznie z bieżni. Końcowo podkreślił, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności Organu, Skarżący uzyskał bowiem w terminie ustawowym odpowiedź na nurtujące go pytania, wbrew jego twierdzeniom nie otrzymał odpowiedzi innej niż oczekuje, nie jest to informacja niepełna, czy informacja chaotyczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. organ takiej czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Odpowiedzi na wniosek Skarżącego z 22 listopada 2022 r. Organ udzielił 5 grudnia 2022 r., a zatem przed upływem 14 – dniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Czy są zatem podstawy do stawiania Organowi zarzutu pozostawania w bezczynności. Zdaniem Sądu nie ma, a wyjaśnienie tego stanowiska wymaga w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi na cel wprowadzenia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej i jej funkcje społeczne. Otóż ustawa daje obywatelom możliwość kontroli działań władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy), organizacji związkowych i pracodawców reprezentatywnych jak również partii politycznych (art. 4 ust. 2 ustawy), co ma służyć utrzymaniu transparentności i uczciwości życia publicznego. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że szereg informacji udostępniana jest w Biuletynie Informacji Publicznej i w każdej chwili można po nie sięgnąć, a tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP.
Tutaj wskazać należy na art. 10 ust 1 u.d.i.p., który stanowi, że tylko "informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek." Następnie należy zwrócić uwagę na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., zgodnie z którym przedmiotem informacji publicznej jest treść i postać dokumentów urzędowych. Nie każdy zatem dokument pochodzący od organu władzy publicznej może być przedmiotem informacji publicznej, a tylko ten, który jest dokumentem urzędowym. Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 2 tej ustawy dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Na bazie tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pojęcie "dokumentu wewnętrznego" jako dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, nie jest wyrazem stanowiska organu w ramach przypisanych mu kompetencji i jako taki nie podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p.
Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. W kontekście omówionych wyżej przepisów wskazać trzeba, że dokumentem wewnętrznym mogą być w szczególności sprawozdania czy informacje przekazywane na bieżąco wójtowi są to bowiem informacje wewnętrzne, pomocnicze nie zawierające stanowiska wójta w ramach przyznanych mu kompetencji. Nawet gdyby były sporządzane pisemnie to należy uznać, że miałyby charakter dokumentu wewnętrznego, nie skierowanego na zewnątrz.
Z kolei sporządzony na ich podstawie szczegółowy pisemny raport z wykonania uchwał jest częścią corocznego raportu o stanie gminy, który podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej i wobec tego nie można o tego rodzaju informację wnioskować. O takiej możliwości powzięcia informacji ze stron BIP Organ wskazał Skarżącemu w odpowiedzi na wniosek. Prawidłowe jest zatem załatwienie wniosku poprzez odesłanie do stron BIP, uzyskanie bowiem żądanej informacji z niego wprost wynika a porównanie zakresu żądania wyrażonego we wniosku o jej udostępnienie i zakresu informacji znajdujących się w BIP uprawnia do twierdzenia, że informacje o które wnoszono w tym Biuletynie się znajdują, z kolei sprawozdania, informacje wewnętrzne, pomocnicze nie stanowią, jak już wyżej wskazano, informacji publicznej. W ocenie Sądu odesłanie do BIP stanowiło o należytym załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Z kolei co do drugiego pytania, Skarżący wnioskował o udostępnienie materiałów z zebrania wiejskiego, podczas którego złożony został przez mieszkańców wniosek dotyczący budowy kompleksu lekkoatletycznego, wskazując, że zwłaszcza zależy mu na protokole z zebrania i wykazu złożonych podczas niego wniosków. Organ odnalazł protokół z Zebrania Wiejskiego z dnia 19 października 2016 r., którego integralną częścią były wnioski z przedmiotowego Zebrania. Odpis Protokołu, jak zresztą dodatkowe materiały opisujące działania inicjatorów budowy bieżni lekkoatletycznej z podaniem ich nazwisk i środowisk poparcia takiej inicjatywy - materiały ze strony internetowej www.[...].info przesłano wnioskodawcy razem z odpowiedzią na wniosek.
Sąd uznał więc, że Skarżący uzyskał informację, o którą wnioskował. W odpowiedzi na kolejne pytania Skarżącego, Organ poinformował, że przed przystąpieniem do budowy kompleksu lekkoatletycznego w B. nie dokonywano orientacyjnego sprawdzania ile osób zamierza z niego korzystać, oraz, że od chwili powstania kompleksu lekkoatletycznego w B. nie badano ile osób korzysta systematycznie z bieżni. I w tym zakresie także Sąd uznał, że Organ odpowiedział na zadane pytania. Końcowo dodać należy, że co prawda skarżący wskazał na chęć przejrzenia materiałów osobiście, jednak Organ przesłał wszystkie dostępne mu materiały niezwłocznie, umożliwiając zapoznanie się z ich treścią. Zastosowanie tej formy stanowi uchybienie, nie powoduje jednak, że Organ pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, Sąd bowiem uznał, że Skarżący w terminie uzyskał informacje, o które wnioskował.
Z powyższych względów Sąd uznał, że Organ nie naruszył wymienionych w skardze przepisów art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r. poz. 259).