Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. P.G. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie informacji publicznej.
Złożenie skargi poprzedzał następujący ciąg zdarzeń:
Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2019 r. skarżący wystąpił do organu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- - wynagrodzenia brutto za miesiąc lipiec 2019 r. każdego z pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne (czyli niepełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia;
- - zestawienia pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na Wydział/Referat/Stanowisko (itd.) wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+ specjalność, + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych - jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego wzoru:
- 1) Referat A - Pracownik X Y - kierunek: prawo (Uniwersytet A) - studia podyplomowe: dziennikarstwo (Uniwersytet [...])
- 2) Referat A - Pracownik Z W - kierunek; ochrona środowiska (Uniwersytet B)
- 3) Referat B - Pracownik T R - kierunek: informatyka (Akademia C w K.)
- 4) Stanowisko ds - Pracownik UD- kierunek: finanse i rachunkowość - specjalność: rachunkowość.
Organ w piśmie z 5 września 2019 r. wyznaczył termin rozpoznania wniosku do dnia 22 października 2019 r. Następnie w piśmie z dnia 16 października 2019 r. podał następujące dane:
- 1. Wójt: Politechnika C. (kierunek: Inżynieria Środowiska),
- 2. Zastępca Wójta: Akademia C w K. (kierunek: Geodezja i Kartografia),
- 3. Skarbnik Gminy: Politechnika C. (kierunek: Zarządzanie i Inżynieria Produkcji),
- 4. Sekretarz Gminy: Uniwersytet [...] w K. (kierunek: Prawo), 5.Kierownik Referatu inwestycji i zamówień publicznych: Politechnika C. (kierunek: Zarządzanie i Marketing),
- 6. Kierownik Referatu gospodarki przestrzennej, rolnictwa i ochrony środowiska: Politechnika C. (kierunek: Inżynieria Środowiska).
W zakresie wynagrodzenia brutto za miesiąc lipiec 2019 r.:
Ad 1) Wójt: uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia dla Wójta Gminy M. znajduje się na stronie BIP Urzędu Gminy M.,
Ad 2) wynagrodzenie zasadnicze 3.800-zł, dodatek funkcyjny 1.760-zł, dodatek specjalny 700-zł, dodatek za staż pracy 760-zł,
Ad 3) wynagrodzenie zasadnicze 4.800-zł, dodatek funkcyjny 1.760-zł, dodatek za staż pracy 960-zł,
Ad 4) wynagrodzenie zasadnicze 4.650-zł, dodatek funkcyjny 1.600-zł, dodatek za staż pracy 697,50 zł,
Ad 5) wynagrodzenie zasadnicze 3.800-zł., dodatek funkcyjny 500-zł, dodatek za staż pracy 760-zł,
Ad 6) wynagrodzenie zasadnicze 3.250-zł, dodatek funkcyjny 400-zł, dodatek za staż pracy 357,50 zł.
Organ wskazał, że wniosek w pozostałej części nie obejmuje danych podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Informacja na temat wynagrodzeń brutto za miesiąc lipiec 2019 r. i nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły pozostałych pracowników nie pełniących funkcji publicznych i nie zobowiązanych do składania oświadczenia majątkowego nie podlega udostępnieniu. Jest chroniona przepisami ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j Dz. U. z 2015 r. poz. 1040 ze zm.) oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku - RODO. W konkluzji wskazano, że na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji odmownej w zakresie danych, które nie podlegają udostępnieniu, gdyż nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 u.d.i.p.
Skarżący w piśmie z dnia 16 października 2019 r. wezwał do udostępnienia informacji lub wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie.
Organ w piśmie z dnia 31 października 2019 r. wskazał, że skarżącemu odpowiedź została udzielona w piśmie z dnia 16 października 2019 r.
Skarżący w kolejnym piśmie z dnia 2 listopada 2019 r. ponownie wniósł o uzupełnienie odpowiedzi o dane dotyczące inspektorów i podinspektorów, którzy w jego ocenie mają wpływ na wydawanie decyzji administracyjnych i są osobami posiadającymi zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W innym przypadku, wniósł o wydanie decyzji administracyjnej.
Organ w odpowiedzi z dnia 18 listopada 2019 r. powtórzył listę osób, które w Urzędzie Gminy mają wpływ na wydawanie decyzji administracyjnych i stwierdził, że na podstawie art. 16 u.d.i.p. nie jest zobowiązany do wydawania decyzji odmownej w zakresie danych, które nie podlegają udostępnieniu, bowiem nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 u.d.i.p.
W skardze z dnia 19 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483), art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku. Wobec tego wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący przedstawił przebieg postępowania. Jego zdaniem organ częściowo odpowiedział na wniosek podając wynagrodzenie i wykształcenie niektórych pracowników, lecz nie podając ich nazwisk ani imion. Skarżący zauważył, że zdaniem organu w odniesieniu do pozostałych pracowników, niepełniących funkcji publicznych informacja nie podlega udostępnieniu. Organ pomimo dalszej korespondencji z skarżącym podtrzymał własne stanowisko.
Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu. Szeroko omówił definicję informacji publicznej wynikającą z doktryny i orzecznictwa. Podniósł, że wyliczenie jakie zawarł ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot “w szczególności". Wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne w gminie stanowi informację publiczną. Art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawiera ograniczenie jej udostępnienia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Zdaniem skarżącego o tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym, decyduje kryterium oparte o charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby, co oznacza, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca stanowisko w sektorze służby publicznej, która łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Skarżący uznał za bezzasadne stanowisko organu, że wynagrodzenie pracowników nie stanowi informacji publicznej i tym samym niezasadne jest wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż każda infromacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.
W ocenie skarżącego gospodarka środkami publicznymi stanowi sprawę publiczną, a organ nie uzasadnił w sposób przekonujący, aby informacja o wynagrodzeniach pracowników nie dotyczyła spraw publicznych. Informacje opisane we wniosku powinny zostać udostępnione, bo dotyczą wykształcenia poszczególnych pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, a zatem niewątpliwie informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem majątku publicznego jakim jest majątek jednostki samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568, dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Mocą art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Podkreślenia w tej materii wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia “bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas (o czym wspomniano wyżej), gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.
Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Natomiast u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przepisami u.d.i.p. lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Ponadto z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Ponadto żądane przez skarżącego informacje (wysokość wynagrodzenia, kwalifikacje, stanowisko) dotyczące osób pełniących funkcje publiczne stanowią informację publiczną, którą organ udostępnił zgodnie z u.d.i.p.
Spór dotyczy tego, czy stanowią informację publiczną powyższe dane dotyczące innych pracowników Urzędu, nie pełniących funkcji publicznych. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu uznając, że nie mają one charakteru informacji publicznej.
Należy zgodzić się ze skarżącym w tym zakresie, że definicja “osoby pełniącej funkcję publiczną" na gruncie u.d.i.p. obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16). Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15).
Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wniosek, w której podano w terminie wynikającym z u.d.i.p. dane osób pełniących funkcje publiczne (stanowisko służbowe, wykształcenie, wysokość wynagrodzenia brutto za lipiec 2019 r.). Organ nie podał imion i nazwisk tych osób, bowiem są one dostępne na stronie BIP Urzędu Gminy. Ponadto wyjaśnił, że informacja na temat pozostałych pracowników w zakresie wynagrodzeń brutto za lipiec 2019 r. oraz nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły nie podlega udostępnieniu, bowiem nie pełnią oni funkcji publicznych i nie są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych.
W ocenie Sądu organ nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dane te nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 u.d.i.p. Organ w odpowiedzi na skargę dodał, że pozostałe osoby zatrudnione w Urzędzie nie wydają decyzji, nie podpisują sprawozdań oraz nie mają wpływu na kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów.
W konkuzji należy wskazać, że organ przedstawił skarżącemu żądaną informację dotyczącą osób pełniących funkcje publiczne w terminie wynikającym z u.d.i.p. Są to osoby między innymi zobowiązane do składania oświadczenia majątkowego zgodnie z art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Ponadto są wsród nich osoby, które posiadają upoważnienie na podstawie art. 268a K.p.a. do załatwiania spraw i wydawania decyzji w imieniu Wójta.
Pozostali pracownicy pełnią funkcje pomocnicze, doradcze, nie wydają decyzji, nie podpisują sprawozdań, a wyniki ich pracy nie są wiążące, czyli mogą być uwzględnione lub nie przez inne osoby, które w Urzędzie Gminy w ramach swoich kompetencji kształtują sytuację prawną innych podmiotów. Zatem dane dotyczące tych osób objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
- - ---------------------- 2