Uzasadnienie
W skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na bezczynność organu – Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K., w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, "A" z siedzibą w L. (dalej strona skarżąca) wniosła o zobowiązanie organu skarżonego do rozpatrzenia niezwłocznie wniosku o udzielenie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie grzywny dla organu skarżonego, zasądzenie od organu skarżonego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł i zasądzenie kosztów postępowania.
Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń.
Wnioskiem z dnia [...] r. strona skarżąca wystąpiła do organu skarżonego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wniosek ten dotyczył następujących kwestii:
- 1) wysokości wypłaconych odszkodowań za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunki pracy w poszczególnych latach od [...] r. do [...] r. oraz ilości objętych nimi pracowników w poszczególnych latach z podziałem na stanowiska pracy jakie zajmowali;
- 2) wysokości wypłaconych kwot na podstawie zawartych ugód z pracownikami z którymi rozwiązano stosunek pracy w poszczególnych latach od [...] r. do [...] r. oraz ilości objętych nimi pracowników to dotyczyło w poszczególnych latach z podziałem na stanowiska pracy jakie zajmowali;
- 3) wysokości odpraw pieniężnych dla pracowników z którymi rozwiązano stosunek pracy z przyczyn niedotyczących pracownika w poszczególnych latach od [...] r. do [...] r. oraz ilu pracowników to dotyczyło w poszczególnych latach z podziałem na stanowiska pracy jakie zajmowali.
W odpowiedzi na wniosek skarżony organ pismem wysłanym drogą elektroniczną w dniu [...] r. poinformował stronę skarżącą o ustaleniu, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz U z 2019r., poz 1429, dalej jako; u.d.i.p.). Skarżony organ wskazał, iż nie posiada gotowego zestawienia zawnioskowanych informacji. Wobec powyższego wezwano stronę skarżącą do wykazania jej szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej w formie i zakresie wskazanym we wniosku. Wskazano także, iż wypełnienie przesłanki interesu publicznego w kontekście udostępnienia żądanych informacji wymaga uzasadnienia dlaczego jest żądany zakres 11 lat funkcjonowania skarżonej jednostki.
W ocenie organu niezrozumiałym jest interes prawny związku zawodowego w uzyskaniu informacji z [...] r., w kontekście zadań i kompetencji ustawowych związków zawodowych. Skarżony organ wskazał ponadto, iż w kontekście konieczności wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego, wątpliwa jawi się zasadność analizy informacji z [...] r., dotyczących funkcjonowania skarżonej jednostki.
W tej sytuacji złożona została, opisana na wstępie skarga z [...] r. W jej uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że jej wniosek o udostępnienie informacji dotyczył danych z własnych zbiorów i udzielenie informacji dotyczyło prostego zliczenia sum wypłaconych odszkodowań, ugód, odpraw oraz pracowników. Dodatkowo, w ocenie strony skarżącej, organ skarżony mógł przekazać wszystkie wyroki, ugody i wypowiedzenia po anonimizacji danych bez zliczania sum wypłaconych, co również mieściło się w zakresie przedmiotowego wniosku. Powołując się na pogląd doktrynalny podniesiono także, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że strona skarżąca w istocie dokonała zmiany zakresu żądania określonego we wniosku z dnia [...] r., albowiem we wniosku tym nie zażądała przedstawienia wyroków, ugód i wypowiedzeń umów o pracę za lata [...]-[...] r. a wskazała, iż oczekuje dokładnych wyliczeń wypłaconych przez organ odszkodowań za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy w poszczególnych latach.
Organ podniósł, że uwzględnienie wniosku oznacza konieczność wykonania szeregu czynności, którymi są: odszukanie przedmiotowych dokumentów w archiwum, dokonanie analizy tych dokumentów z dokonaniem podziału na: wypłacone odszykowania za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem (z podziałem na lata od [...] r. do [...] r.) z podziałem na stanowiska jakie zajmowali, wypłacone kwoty pieniężne na podstawie zawartych ugód z pracownikami z którymi rozwiązano stosunek pracy w poszczególnych latach od [...]r. do [...] r. oraz ilu pracowników dotyczyło w poszczególnych latach z podziałem na stanowiska jakie zajmowali oraz ustalenie w jakiej wysokości wypłacono odprawy pieniężne dla pracowników z którymi rozwiązano stosunek pracy z przyczyn niedotyczących pracowników w poszczególnych latach od [...]r. do [...]r. oraz ilu pracowników odprawy dotyczyły w poszczególnych latach z podziałem na stanowiska jakie zajmowali.
Okoliczność ta czyni wnioskowaną informację informacją przetworzoną. Zaznaczył, że nie prowadzi oddzielnej ewidencji osób, którym wypłacono odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy z podziałem na stanowiska jakie zajmowali, osób z którymi zawarto ugody na podstawie których osobom tym wypłacono środki pieniężne, a także osób którym wypłacono odprawy pieniężne z którymi rozwiązano stosunek pracy z przyczyn niedotyczących pracownika. Co więcej, w ocenie skarżonego organu, wykonanie tych czynności związane jest z delegowaniem pracowników organu skarżącego do ustalenia okoliczności faktycznych objętych zakresem żądania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności.
Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. w zakresie rozpoznania wniosku złożonego w trybie u.d.i p. w zakresie udostępnienia informacji dotyczących
1) wysokości wypłaconych odszkodowań za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunki pracy w poszczególnych latach od [...] r. do [...] r. oraz ilości objętych nimi pracowników w poszczególnych latach z podziałem na stanowiska pracy jakie zajmowali;
2) wysokości wypłaconych kwot na podstawie zawartych ugód z pracownikami z którymi rozwiązano stosunek pracy w poszczególnych latach od [...] r. do [...] r. oraz ilości objętych nimi pracowników to dotyczyło w poszczególnych latach z podziałem na stanowiska pracy jakie zajmowali;
3) wysokości odpraw pieniężnych dla pracowników z którymi rozwiązano stosunek pracy z przyczyn niedotyczących pracownika w poszczególnych latach od [...] r. do [...] r. oraz ilu pracowników to dotyczyło w poszczególnych latach z podziałem na stanowiska pracy jakie zajmowali.
W odpowiedzi na wniosek skarżony organ pismem wysłanym drogą elektroniczną w dniu [...] r. poinformował stronę skarżącą o ustaleniu, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną.
Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Z powyższego wynika, że ustawa rozróżnia informację prostą od przetworzonej. Rozróżnienie to jest istotne, albowiem tylko w przypadku tej drugiej informacji wnioskodawca winien wykazać, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy pierwsza winna być udostępniona bez żadnych dodatkowych warunków.
I to właśnie charakter informacji jakiej żądał skarżący tj. czy jest to informacja prosta (jak twierdzi strona) czy też przetworzona (jak podnosi organ) jest zasadniczym zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie.
Wykładni pojęcia informacji prostej i przetworzonej dokonało orzecznictwo sądowe.
Pod pojęciem informacji prostej rozumie się informację, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada i nie jest to związane z koniecznością poniesienia kosztów lub znacznego nakładu pracy trudnych do pogodzenia z bieżącym funkcjonowaniem jednostki, przy czym anonimizacja informacji nie czyni jej przetworzoną, a jedynie przekształconą.
Natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. "Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste" (tak NSA w wyroku z 26 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 833/15).
Chodzi tu więc o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona w oparciu o kryteria zawarte we wniosku o jej udostępnienie.
Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to nawet wówczas, gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej, to suma takich informacji prostych może stanowić informację przetworzoną. (Por. wyroki NSA z 23 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 315/14, z 28 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 547/14, z 5 marca 2015r., sygn. akt I OSK 864/14, dostępne w CBOSA).
W ostatnim z powołanych wyroków NSA stwierdził, że "W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem.
Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego." Poglądy te Sąd orzekający podziela.
Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie posiada definicji legalnej. Można jednak założyć, że taką cechę mogą mieć takie dane publiczne proste, które wymagają dokonania analiz, obliczeń, zestawień, porównania danych statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności i przez konieczność dokonania tych czynności w celu ich pozyskania, uzyskują walor informacji przetworzonej. Innymi słowy uzyskanie wnioskowanych informacji wiązać się musi z potrzebą odpowiedniego przetworzenia danego zbioru danych według określonych kryteriów, czego nie należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wyodrębnieniu pojedynczych informacji ze zbiorów będących w posiadaniu organów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie zawartych w nich informacji) i ich przygotowaniu według założeń wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.
Na jeszcze inny aspekt zwrócił uwagę NSA w wyroku z 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 977/11 stwierdzając, że "udostępnienie zbioru wnioskowanych przez zainteresowaną wybranych orzeczeń administracyjnych za okres pięciu lat wiąże się z koniecznością ich wyboru i zanonimizowania, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez skarżącego kasacyjnie, dlatego zbiór tych orzeczeń należy uznać za informację przetworzoną. Samo bowiem zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń administracyjnych nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą. Jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona.
Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów."
Tak więc nawet suma informacji prostych w sytuacji, gdy ich wyodrębnienie wiąże się z koniecznością przeszukania całego zbioru danych będących w posiadaniu organu spowoduje, że przekształci się ona w informację przetworzoną.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, nietrudno zauważyć, że właśnie taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, dlatego w sporze, którego zasadnicze zagadnienie zostało przedstawione na wstępie części zważeniowej niniejszego uzasadnienia, Sąd podzielił stanowisko organu.
Zauważyć bowiem należy, że skarżony organ nie prowadzi osobnych statystyk dotyczących kwestii objętych wnioskiem (bo gdyby takowa była, to zawarta w niej informacja byłaby niewątpliwie informacją prostą). W sytuacji, gdy takich statystyk czy zbiorów informacji nie ma, to zgromadzenie wnioskowanych danych wiązałoby się z koniecznością analizy spraw pod kątem uzyskania żądanych danych. Przekazanie informacji wymagało wyszukania odpowiednich orzeczeń, ugód czy oświadczeń o wypowiedzeniu stosunku pracy z okresu [...]-[...], zliczenia wynikających z nich kwot odszkodowań czy odpraw oraz dokonania podziału wypłaconych kwot według stanowisk zajmowanych przez pracowników.
Trudno zgodzić się ze skarżącym, by za równoznaczne z udzieleniem odpowiedzi w formie łącznego zestawienia uznać udostępnienie konkretnych dokumentów źródłowych po ich anonimizacji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarżący takiego alternatywnego oczekiwania we wniosku z [...] r. nie zawarł, jego intencją było aby organ dostarczył mu wynik swoich wyliczeń. Niezależnie od tego uznać należy, że w sytuacji, gdy organ nie wyodrębniał odpisów orzeczeń sądowych, ugód czy innych porozumień według kryterium tematycznego uznać należy, w świetle cytowanego wyżej wyroku NSA z 9 sierpnia 2011 r., w takiej też sytuacji byłoby to stworzenie zbioru informacji prostych, wiążących się ze znacznym nakładem sił. To z kolei przeczy charakterowi prawnemu takiej informacji jako prostej. Wręcz przeciwnie należy ją uznać za informację przetworzoną.
Przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy była zatem informacja, którą na dzień złożenia wniosku podmiot zobowiązany nie dysponował w jednym gotowym zbiorze, a jej udostępnienie wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. W efekcie tego powstałby nowy, dotychczas nieistniejący, zbiór danych, a ich uzyskanie wymagałoby przetworzenia posiadanych danych, w tym weryfikacji dokumentacji źródłowej i jej ewentualnej anonimizacji z zaangażowaniem środków osobowych.
Powyższe wskazuje, że informacja, której udostępnienia żądał skarżący istotnie ma charakter informacji przetworzonej, a w takim przypadku jej udostępnienie jest uzależnione od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, którego wnioskodawca nie wykazał. Tym samym nie sposób uznać, by organ pozostawał w stanie bezczynności uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.