Uzasadnienie
Pismem z 19 lipca 2020r. skarżąca A. C. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora T. w Z. w załatwieniu jej wniosku z 7 czerwca 2020r.
W skardze – po jej modyfikacji dokonanej pismem z 25 lutego 2023r. - wniosła o:
- - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - przyznanie sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia,
- - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w zakresie dotąd nierozpoznanym,
- - rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i poza kolejnością na podstawie art. 21 pkt 2 udip,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że 7 czerwca 2020r. pocztą elektroniczną skierowała do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
- - rejestru umów zawartych od 1 stycznia 2020r. do dnia realizacji wniosku,
- - informacji o przyznanych nagrodach (kto, wysokość, uzasadnienie) dla pracowników T. od 1 czerwca 2019r.
Pismem z 19 czerwca 2020r. organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem zdaniem organu objęta wnioskiem informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wskazał, że T. pracuje w okrojonym składzie osobowym ze względu na pandemię. Stwierdził, że informacje dotyczące zarobków pracowników stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają ujawnieniu, jedyny wyjątek stanowi wynagrodzenie dyrektora, który ma obowiązek składania oświadczenia majątkowego. Uznał nadto, że brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub poprawy struktur państwa.
Z oceną żądanych informacji jako przetworzonych skarżąca się nie zgodziła i wywiodła wspomnianą na wstępie skargę do WSA. Stwierdziła, że ujawnienie informacji nie wymaga ich przetworzenia, lecz co najwyżej przekształcenia. Ograniczenia w obsadzie organu spowodowane pandemią nie sprawiają, że informacja prosta staje się nagle przetworzoną. Co więcej, trudności kadrowe mogłyby uzasadnić przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi, a nie zmianę charakteru informacji. Nadto, mimo upływu terminu, organ nie wydał także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jako przetworzonej. Nie zgodziła się, że informacje o nagrodach nie mogą być ujawnione, gdyż obowiązek taki istnieje co najmniej wobec osób pełniących funkcje publiczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał twierdzenie o tym, że dane o wynagrodzeniach pracowników nie podlegają ujawnieniu, gdyż stanowią ich dobra osobiste. Powołał się na uchwałę SN z 16 lipca 1993r., zgodnie z którą wysokość indywidualnego wynagrodzenia stanowi informację będącą dobrem osobistym związanym ze strefą prywatności pracownika, a więc informację, której – poza ustanowionymi wyjątkami – nie wolno ujawniać bez zgody pracownika (I PZP 28/93, OSN 1994/1/1).
Wyjaśnił, że niewydanie decyzji odmownej jest wynikiem tego, że skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na pismo z 19 czerwca 2020r., lecz od razu wystąpiła ze skargą do WSA, przez co organ został faktycznie pozbawiony możliwości załatwienia sprawy. Gdyby skarżąca udzieliła takiej odpowiedzi, to w zależności od jej treści organ udostępniłby żądane dane, bądź odmówił udostępnienia, gdyby szczególnie istotny interes publiczny nie został przez nią wykazany. To, że skarżąca postanowiła wystąpić ze skargą bez zakończenia procedury spowodowało, że uniemożliwiła organowi wykonanie czynności z art. 16 udip. Oświadczył też, że dane z rejestru umów zostały wysłane 19 stycznia 2020r.
We wspomnianym już piśmie procesowym z 25 lutego 2023r. skarżąca podkreśliła, że skarga została przekazana do WSA po dwóch i pół roku od jej przesłania do organu i to dopiero po tym, jak trzykrotnie wystąpiła o wymierzenie organowi grzywny i złożyła do Prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Dyrektora T. Potwierdziła, że otrzymała plik elektroniczny zawierający rejestr umów za okres od 1 stycznia do czerwca 2020r., jednak uznała, że jest to jedynie szczątkowa realizacja jej wniosku, bowiem w piśmie tym zawarto jedynie tożsamość kontrahentów instytucjonalnych pomijając zupełnie tożsamość osób fizycznych. Jeśli organ uważał, że dane takich osób nie podlegają ujawnieniu, winien był w tym zakresie wydać decyzję odmowną, czego jednak nie uczynił. Po drugie, wniosek obejmował okres od 1 stycznia 2020r. do dnia jego realizacji, zatem jeśli organ odpowiedział na wniosek dopiero 19 stycznia 2023r., to rejestr winien obejmować okres do tej daty.
Uznała, że czas procedowania jej wniosku, wynoszący już ponad dwa i pół roku, który jednak nadal nie doprowadził do załatwienia sprawy wskazuje, że bezczynność organu ma charakter rażący.
Odnośnie zarzutu, że skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na pismo z 19 czerwca 2020r. skarżąca stwierdziła, że nie mógł to być powód do pozostawienia jej wniosku bez biegu; co najwyżej niewykazanie przez nią interesu publicznego mogło stanowić uzasadnienie do wydania decyzji o odmowie ujawnienia informacji, czego jednak organ także nie uczynił. Natomiast fakt, że organ w styczniu 2023r. przekazał jej jednak rejestr umów, chociaż w zakresie częściowym wskazuje, że przynajmniej to mógł uczynić już w terminie na załatwienie wniosku, co – zdaniem strony – wskazuje na złą wolę organu. Wyjaśniła też, że złożyła skargę po miesiącu od wezwania jej do wykazania interesu, zatem organ miał czas na wydanie choćby decyzji odmownej.
Zważywszy na długotrwałość istniejącej w sprawie bezczynności i oczywiście lekceważące podejście organu do prawa, wniosek o uznanie bezczynności za rażącą i przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, uznała za usprawiedliwiony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – tekst jednolity, dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 udip określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.
Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).
Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną.
W przypadku negatywnej odpowiedzi na którekolwiek z powyższych pytań, adresat nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, a zatem jeśli tego nie czyni, nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.
Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że T. jest instytucją kultury miasta Z. (co wynika ze strony internetowej T.), a więc jednostki samorządu terytorialnego. Nadto publicznego charakteru tej instytucji nie kwestionuje także sam organ. Jego Dyrektor jest zatem dysponentem środków publicznych. Wobec tego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponuje.
Wskazuje to, że w sprawie została spełniona zarówno przesłanka przedmiotowa (żądana informacja ma charakter informacji publicznej), jak i podmiotowa (adresat wniosku należy do grupy podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia).
Z art. 13 udip wynika, że:
- 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
- 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Wniosek wpłynął do organu 7 czerwca 2020r., zatem termin do jego załatwienia upłynął 21 czerwca 2020r., skoro organ nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia. Faktem jest, że organ nie wyznaczył skarżącej terminu do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanych przez nią informacji, przez co utrudnił sobie procedowanie wniosku. Tym niemniej jeśli skarżąca nie wyjaśniła tej kwestii winien był podjąć dalsze czynności celem końcowego załatwienia sprawy, czego jednak też nie uczynił, przez co termin do udostępnienia informacji (albo innego sposobu załatwienia wniosku) wskazany w ustawie upłynął bezskutecznie.
Wskazuje to, że zasadny jest zarzut skarżącego, że organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa.
Na ocenę, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa miał wpływ czas opóźnienia w załatwieniu sprawy. Wniosek wpłynął do organu 7 czerwca 2020r., skarga – 24 lipca 2020r. i nawet to nie skłoniło zobowiązanego do podjęcia jakiejkolwiek aktywności w jego załatwieniu. Skarga również została przekazana do WSA z opóźnieniem, gdyż nastąpiło to 20 stycznia 2023r. (datownik na kopercie -karta 9) i było poprzedzone wymierzeniem przez sąd administracyjny grzywny organowi. Abstrahując już od kwestii nieterminowego przekazania skargi, która była przedmiotem odrębnego rozpoznania, to już w dacie wpływu skargi organ miał świadomość, że skarżąca – mimo braku odpowiedzi na wezwanie z 19 czerwca 2020r. - nadal oczekuje załatwienia jej wniosku, a mimo to nie przystąpił do tego. Uzasadnia to ocenę, że nieudzielenie informacji w terminie było wynikiem celowego unikania załatwienia sprawy, a zatem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono także w punkcie 1. wyroku na podstawie art. 149 § 1a ppsa.
Jednocześnie w punkcie 2. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w części dotychczas nierozpoznanej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa.
Rację ma bowiem skarżąca twierdząc, że przekazany jej rejestr umów nie załatwia jej wniosku, gdyż nie obejmuje ani pełnego okresu (tj. od 1 stycznia 2020r. do dnia realizacji wniosku) ani pełnego zakresu rzeczowego, bo nie obejmuje indywidualnych kontrahentów T. zawierając jedynie dane kontrahentów instytucjonalnych. Natomiast dane dot. nagród nie zostały ujawnione w ogóle mimo, że sam organ przyznał, że w odniesieniu do Dyrektora jest to informacja jawna.
Odnośnie tej kwestii wyjaśnić należy, że nie jest tak, że informacje o wynagrodzeniach pracowników nie stanowią informacji publicznej. Wszak nadal są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka nimi jest co do zasady jawna. Jedynie stosownie do art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zatem fakt, że pytanie dotyczy nagród przyznanych osobom, które nie pełnią funkcji publicznej nie powoduje, że nie dotyczy ono informacji publicznej, a jedynie to, że w tej części prawo do jej uzyskania może ulec ograniczeniu. W żadnym jednak razie ograniczenie to nie może dotyczyć nagród przyznanych osobom pełniącym funkcje publiczne. Odnosząc się natomiast do powołanej przez organ uchwały Sądu Najwyższego, określającej informacje dot. wynagrodzenia jako dobro osobiste Sąd zauważa, że została ona podjęta w 1993r., a więc na długo przed wejściem w życie udip, zatem wynikające z niej tezy należy wykładać przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego.
Biorąc pod uwagę, że bezczynność miała charakter rażący – z uwagi na długotrwałość procedowania wniosku i okoliczności sprawy wskazujące na lekceważenie przez organ ciążących na nim obowiązków - Sąd uznał za konieczne wymierzenie organowi grzywny w kwocie 200 zł, o czym orzekł w pkt. 3 wyroku na podstawie 149 § 2 ppsa.
Sąd – orzekając na ww. podstawie prawnej - oddalił natomiast skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej, gdyż strona w żaden sposób nie uzasadniła uszczerbku w swych dobrach prawnie chronionych, jakiego doznała poprzez fakt niezałatwienia sprawy w terminie.
Na koszty postępowania, zasądzone na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa, składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym wynoszące 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.