Uzasadnienie
Skarżący M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. (dalej: organ, organ administracji) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 20 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Zawnioskował o: stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązanie go do załatwienia wniosku w terminie 14 dni; zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że 20 lutego 2024 r. w formie mailowej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) treści wybranej oferty na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku na terenie miasta G. oraz protokołu komisji konkursowej wraz z punktacją i kartą oceny ofert. Natomiast organ w odpowiedzi na wniosek 23 lutego 2024 r. przedstawił część żądanych przez skarżącego informacji, jednakże nie przesłał wybranej w konkursie oferty wskazując, iż jej treść nie stanowi informacji publicznej.
Kwestionując takie stanowisko Skarżący wskazał, że zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Finansowanie tego typu zadań, realizowanych przez organizację pozarządową, wybieraną w otwartym konkursie ofert, odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów. Oferta oceniona jako najkorzystniejsza, o którą wnioskował skarżący, zawiera informacje o sprawach publicznych; w ofercie przedstawione są dane oferenta, które decydowały o wyborze oferty jako najkorzystniejszej, które należą do sfery informacji publicznej i pozwalają ocenić, dlaczego dysponent środków publicznych zdecydował się wybrać właśnie tę, a nie inną ofertę. Powołał się na orzecznictwo, konstytucyjną szeroką wykładnię pojęcia informacji publicznej i zaakcentował, że treść oferty nie stanowiła także tajemnicy przedsiębiorstwa. Zatem organ pozostaje w bezczynności skoro nie przesłał informacji publicznej poprzez przesłanie "treści oferty".
W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że wnioskowana oferta nie stanowi informacji publicznej. Opierając się na orzecznictwie i doktrynie podkreślono, że w tym postępowaniu konkursowym oferty konstruowane są na podstawie wymogów wynikających z art. 14 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 571), w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 945). Oznacza to, że w treści oferty powinny się znaleźć m.in.: autorski opis proponowanego zadania (m.in. miejsce realizacji zadania, sposób rozwiązywania problemów grupy docelowej), plan i harmonogram działania, charakterystyka oferenta, czy też opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego. Nie ulega zatem wątpliwości – zdaniem organu - że treść ofert składanych w przedmiotowym konkursie w znaczącym stopniu dotyczy podmiotu składającego oraz jego koncepcji proponowanego działania.
Zatem oferta nie podlega udostępnieniu w części, w jakiej nie określa przedmiotu umowy lub nie jest związana z rozliczeniem środków publicznych, ale odnosi się np. do opisu doświadczenia oferenta, opisu autorskich metod lub kreatywnej koncepcji realizacji zadania. W tej części oferta nie stanowi treści zobowiązania stron, jak również nie jest związana z rozliczeniem środków przekazanych na realizację umowy; pozostaje dokumentem prywatnym. Oferty składane w ramach konkursu nie mają wpływu na maksymalną wysokość przekazanych środków publicznych, ani na sposób ich wydatkowania, gdyż są to obszary regulowane przez przepisy powszechnie obowiązujące.
Nadto podniesiono, że oferty stanowią informację publiczną wyłącznie wtedy, kiedy o tym postanowi przepis prawa. Podobnie należy ocenić odwołanie się skarżącego do (...) ofert składanych w trybie zamówień publicznych. W art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1605) przesądzono jednoznacznie o jawności postępowania w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego. Waloru takiego nie mają oferty składane w trybie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej. Zatem brak jest przepisu prawa, które stanowiłby o jawności ofert, a organ realizując wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien ocenić czy udostępnienie oferty nie naruszy interesu prawnego oferenta.
Podkreślono więc, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej nie są dokumentami urzędowymi, bo nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego, nie zawierają oświadczenia woli funkcjonariusza złożonego w ramach jego kompetencji i skierowanego do innego podmiotu. Są to dokumenty prywatne i nawet jeśli zostały przekazane do postępowania konkursowego, nie tracą tego charakteru. Decyzja odmowna nie mogła być więc wydana, gdy żądana informacja nie jest publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 8, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.
W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Wskazać należy, że żądanie wniosku o u.d.i.p. obejmowało treści wybranej oferty na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 roku na terenie miasta G. oraz protokołu komisji konkursowej wraz z punktacją i kartą oceny ofert. Organ administracji w odpowiedzi przedstawił część żądanych informacji, jednakże nie przesłał wybranej w konkursie oferty wskazując, iż jej treść nie stanowi informacji publicznej.
Zatem istota sporu sprowadza się do oceny statusu nieudostępnionej w trybie u.d.i.p. oferty – ma czy nie charakter informacji publicznej.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 – 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo to dotyczy zatem dokumentów urzędowych, a są nimi, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumenty zawierające treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy.
Oferty więc złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, bo nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego, nie zawierają oświadczenia woli funkcjonariusza złożonego w ramach jego kompetencji i skierowanego do innego podmiotu. Są to dokumenty prywatne i nawet jeśli zostały przekazane do postępowania konkursowego, nie tracą tego charakteru. W chwili przystąpienia do konkursu na realizację zadania publicznego i złożenia ofert, jego uczestnicy jeszcze nie są podmiotami obowiązanymi do udzielenie informacji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako podmioty, które wykonują zadania publiczne. Podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z 20 września 2023r., o sygn. akt III SAB/Gl 183/23, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd.
Zatem stwierdzić należało, że oferta, o udostępnienie której zwrócił się skarżący nie spełnia kryterium przedmiotowego stosowania u.d.i.p. - nie dotyczy danych wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym organizacji i funkcjonowania podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, jego organów, osób sprawujących w nim funkcje oraz majątku tego podmiotu.
W konsekwencji podkreślić należy, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kluczowe dla oceny, czy dokument prywatny będzie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jest, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną. Zatem, w realiach rozpatrywanej sprawy, taka sytuacja nie miała miejsca.
Słusznie zatem uznał organ administracji, że w tej części wniosek skarżącego nie odnosi się do informacji publicznej i został załatwiony odmownie. Załatwienie sprawy w tym zakresie pismem jest zgodne z art. 16 u.d.i.p., który przewiduje wydanie decyzji tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej gdy takowa istnieje i w przypadku umorzenia postępowania.
Skoro więc żądana oferta nie ma waloru informacji publicznej to zasadnie organ odmówił jej udostępnienia.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.