Uzasadnienie
Pismem z 16 października 2023 r. H sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: Strona, Spółka, skarżący) złożyła skargę na bezczynność organu P S.A. z siedzibą w J. (dalej też jako: organ, P) w przedmiocie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wskazała, że wnioskiem z 13 września 2023 r. wystąpiła do P o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przetargu nieograniczonego pn.: "Modernizacja siei ciepłowniczej w dzielnicy N w R." – tj. dokumentów: umowy zawartej z wybranym wykonawcą wraz z aneksami, jeśli zostały zawarte; protokołów końcowych odbiorów robót; zakresu wykonanych robót oraz informacji: jaki system rur preizolowanych został zastosowany w realizacji przedmiotu umowy; czy wykonawca korzystał przy realizacji przedmiotu umowy z podwykonawców - jeśli tak, to czy projekty umów z podwykonawcami zostały przedstawione zamawiającemu do akceptacji oraz czy zostały zaakceptowane; daty zatwierdzenia podwykonawców przez zamawiającego jeśli zostali zgłoszeni.
P pismem z 28 września 2023 r. wyjaśniło, że udzielenie zamówienia na realizację w/w inwestycji, w tym zawarcie i wykonanie umowy, nie jest zadaniem publicznym; nie jest sprawą publiczną bowiem przetarg - to sprawa indywidualna, danego podmiotu, o charakterze cywilnym, zaś podmiot ów wykonuje działalność w całości na własny koszt i ryzyka.
. W skardze Spółka zaskarżyła bezczynność P w zakresie wniosku zarzucając naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej u.d.i.p.) przez przyjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej - P, że informacja publiczną nie są informacje żądane przez wnioskodawcę;
- 2. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (D.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483; dalej Konstytucja RP) przez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym pozbawienia obywatela prawa konstytucyjnie gwarantowanego;
. II. przepisów postępowania, tj.: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez zaniechanie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku,
W konsekwencji zawnioskowała o: zobowiązanie P do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; zwrotu kosztów postępowania; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów jak w treści skargi na okoliczności tam powołane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podkreślił, że udzielenie przez P zamówienia na realizację inwestycji pn. "Modernizacja sieci ciepłowniczej w dzielnicy N w R." nie jest zadaniem publicznym. Sprawą publiczną nie są konkretne i indywidualne sprawy podmiotu, poza zakresem spraw publicznych znajdują się informacje o charakterze prywatnym, cywilnym. Działalność P jest prowadzona na własny koszt i ryzyko, w granicach określonych przepisami prawa i statutem. Nadto podkreślił, że wskazane we wniosku informacje należało również zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010; dalej u.z.n.k). Organ opierając się na orzecznictwie zaakcentował także, że sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa podmiotowego może prowadzić do jego nadużyć, w tym poprzez jego wykorzystywanie dla realizacji celów wyraźnie sprzecznych z założeniami systemu prawa.
Natomiast sporny wniosek został złożony przez podmiot zawodowo zainteresowany uzyskaniem powołanych informacji, co może oznaczać, że stanowił próbę nadużycia prawa dostępu do informacji, a w takim przypadku brak było podstaw do stosowania przepisów ustawy regulującej dostęp do takich informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Przenosząc powyższe rozważania na niwę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga jest zasadna. W niniejszej bowiem sprawie Strona wniosła skargę bezpośrednio do tut. Sądu, gdyż jej zdaniem organ nie podjął stosownych działań celem załatwienia żądania zawartego we wniosku skarżącej, a ograniczył się do poinformowania pismem z 28 września 2023 r., że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej; żądane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.
W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, w oparciu o który wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast analizując okoliczności sporu w niniejszym postępowaniu Sąd uznał, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki podmiotowe pozwalające na jej zastosowanie oraz podstawy przedmiotowe. Udostępnienie informacji (bądź odmowa jej udostępnienia) może bowiem nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie, należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz gdy jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
W sprawie niniejszej nie ulega więc wątpliwości, że wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jako podmiotu będącego osobą prawną - spółką z większością kapitałową Skarbu Państwa.
Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest więc każda informacja wytworzona lub odnoszona do działalności podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. w zakresie wykonywania przez nie zadań i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność w/w podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Prawo zamówień publicznych z kolei określa zasady, w ramach których podmioty publiczne, dokonują zakupów towarów i usług.
Tym samym udostępnieniu podlega informacja publiczna na majątku, którym dysponują podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. stanowi podstawę do udzielenia informacji o trybach zamówień realizowanych przez organy publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi lex generalis w zakresie udostępniania informacji publicznej i tylko w szczególnym odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Jedną z takich regulacji jest ustawa z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1605). Jednakże skoro wymagana jest jawność i transparentność działań władzy publicznej, to społeczeństwo chce wiedzieć i kontrolować wydatki publiczne oraz sposób gospodarowania własnością podatników. W konsekwencji więc prawo do informacji publicznej mierzy się z prawem do tajemnicy przedsiębiorstwa po stronie wykonawcy.
Natomiast załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
- 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zaintereso-wanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organ należy do grupy podmiotów z art. 4 u.d.i.p. zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Wnioskowane zaś informacje dotyczą działalności tego podmiotu i wydatkowania przez niego środków publicznych.
Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej, skoro spełnione zostały przesłanki podmiotowe pozwalające na jej zastosowanie oraz podstawy przedmiotowe albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże zauważyć należy, że jeżeli miałyby zostać ograniczone możliwości udostępnienia informacji, to musiałyby wypełniać jedną z przesłanek z art. 5 u.d.i.p. Organ w kwestionowanym piśmie powołał się na tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powyższe jednak jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem, że wykonawca wraz z przekazaniem takich informacji zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Określona bowiem informacja stanowi tajemnicę przedsię-biorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.
W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, organ winien był go załatwić według zasad określonych w tej ustawie, czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieudostępnienie informacji publicznej nie było bowiem przejawem złej woli lecz wiązało się z prezentowaną odmienną oceną prawną charakteru wniosku.
W następstwie niniejszego wyroku, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej wywody, organ załatwi wniosek w sposób odpowiadający regulacji ustawy u.d.i.p. w wyznaczonym terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie mógł przesądzić, jak ma być rozstrzygnięta sprawa, w której organ pozostaje bezczynny.
Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.