Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. Skarżący – “A" z siedzibą w L. - złożył skargę na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w K. (dalej jako: OIP, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:
Skarżący w dniu [...] r. wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kontroli przeprowadzonych w "B" K. w latach 2008-2019.
Dnia [...] r. organ pisemnie poinformował Wnioskodawcę, że udostępnia informację publiczną w załączniku w zakresie przeprowadzonych kontroli w "B" K. w 2019 r. Jednocześnie wyjaśnił, że dokonał ograniczenia treści ze względu na ochronę prywatności lub ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330; dalej jako: udip). Nadto poinformował, że w zakresie wnioskowanej informacji publicznej dotyczących kontroli przeprowadzonych w latach 2008-2018 informacja zostanie przekazana w późniejszym terminie.
W dniu [...] r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność OIP w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sprawie kontroli w "B" K. w latach 2008-2019. Zarzuciła organowi niepełne udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni w zakresie kontroli przeprowadzonych w "B" K. w 2019 r. oraz brak informacji dotyczących wysokości wynagrodzeń poszczególnych egzaminatorów ujętych w kolumnach: stawka, dodatek-B i dodatek-E tabeli Egzaminatorzy "B" K. stan na [...] r. W konsekwencji zawnioskowała o:
- 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia niezwłocznie wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie później niż 14 dni;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu, nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzuciła, że dokonanie ograniczenia treści w skarżonym zakresie jest naruszeniem prawa materialnego art 5 ust. 2 udip, to znaczy dokonano błędnej wykładni tego przepisu. Po zanonimizowaniu danych dotyczących imienia i nazwiska, biorąc po uwagę ilość egzaminatorów na każdym stopniu zaszeregowania, przy ujawnieniu danych o zarobkach nie było możliwe naruszenie prywatności i przypisanie tych zarobków do konkretnej osoby. Podkreśliła oblig stosowania przepisów o ochronie danych osobowych i stanowisko Trybunału Sprawiedliwości UE wskazując, że organ skarżony mógł zanonimizować dane dotyczące daty zatrudnienia a nawet zanonimizować dane dotyczące daty ostatniej podwyżki. Zanonimizowanie danych w taki sposób, spowodowałoby całkowite uniemożliwienie identyfikacji osób pobierających w określonej wysokości wynagrodzenie, a nie tylko takie uniemożliwienie identyfikacji, jakie jest wymagane przez przepisy prawa, tj by sposób identyfikacji nie był bardzo kosztowny w kategoriach ludzkich oraz gospodarczych czy też praktycznie niewykonalny albo zakazany prawem.
Skarżący w konkluzji wniósł o ewentualne zobowiązanie organu do przekazania informacji o zarobkach w innej tabeli i w innej kolejności taka by zapewnić pełną ochronę prywatności. Podniesiono, że powoływanie się przez organ na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa, jest nieuzasadnione ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do osób pełniących funkcję publiczną, a wszystkie wnioskowane informacje mają związek z wydatkowaniem środków publicznych oraz realizacją zadań publicznych, a to wydatkowanie ma wpływ na sytuacje pracowników, których interesy broni związek zawodowy w związku z informacją o niezgodnym z prawem, nierównym traktowaniu w kształtowaniu wynagrodzeń egzaminatorów.
W odpowiedzi na skargę OIP podtrzymał swoje stanowisko, wskazując jednocześnie, że argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzut bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji należy uznać za całkowicie chybiony. Informacja publiczna w postaci dokumentacji pokontrolnej została wnioskującemu udostępniona bez zbędnej zwłoki, z zachowaniem ustawowego terminu, czego Skarżący nie kwestionuje, tak więc w tej sytuacji nie można się zgodzić z postawionym zarzutem. Treść wniosku bowiem Skarżącego brzmiała: "przesłanie kopii wszystkich dokumentów dotyczących kontroli "B" K., wykonanych przez Państwowa Inspekcję Pracy w latach 2008-2019", a nie "udostępnienie danych o wynagrodzeniach egzaminatorów". Odpowiadając na ten wniosek organ przekazał 2 dokumentacje z 2019 r. (po koniecznej anonimizacji, mającej na celu ochronę prywatności osób w nich opisanych), informując jednocześnie o konieczności prolongowania terminu przekazania pozostałych dokumentacji ze względu na konieczność ich wypożyczenia z archiwum.
Zatem nie jest spełniona jakakolwiek z przesłanek ewentualnej bezczynności, w szczególności bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Podkreślono, iż gdyby uznać tok myślenia Skarżącego i każdą informację zanonimizowaną (wykreśloną) z udostępnionych dokumentów traktować jako osobną i niezależną od całości, oznaczałoby to konieczność wydania w przypadku każdej dokumentacji decyzji odmownej, podając w przypadku każdego wykreślenia podstawy prawnej - co jest wnioskiem nieznajdującym pokrycia w praktyce stosowania ustawy. Dokonując anonimizacji opierano się na stanowisku Generalnego Inspektora Danych osobowych (obecnie Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych) odnośnie uprawnień związków zawodowych w zakresie dostępu do informacji na temat wynagrodzeń pracowników. Przywołując orzecznictwo I poglądy doktryny organ podkreślił, że nie można udzielać bez zgody pracownika informacji o wysokości wynagrodzenia; informacje o wynagrodzeniu pracownika, jako należące do kategorii dóbr osobistych, chronione są przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i żaden przepis ustawy o związkach zawodowych nie zezwala na ich udostępnienie.
A zatem w protokole wykreślono wysokość wynagrodzenia, bowiem jej ujawnienie stanowiłoby naruszenie prywatności osoby fizycznej. Co więcej, jeśli związku zawodowe chcą uzyskać informacje na temat kształtowania się struktury wynagrodzeń, wydaje się, iż adresatem tego pytania, na gruncie ustawy o związkach zawodowych, winien być pracodawca, taka jest bowiem intencja ustawodawcy. Powstaje zatem pytanie, czy żądanie ujawnienia wynagrodzeń od organu kontrolnego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamiast od pracodawcy, nie stanowi próby ominięcia właściwego, przewidzianego przez ustawodawcę trybu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.
Ponadto w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony z [...] r. o udostępnienia informacji publicznej w zakresie kontroli przeprowadzonych w "B" K. w latach 2008-2019.
Należy podkreślić, że przepisy ppsa nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on pozostawać w bezczynności.
Przechodząc zatem do merytorycznej kwestii zasadności skargi przede wszystkim wskazać należy, iż Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W sprawie niniejszej wniosek strony skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja – jak uznał to organ - miała charakter informacji publicznej. Jednakże z uwagi na jej zakres i ilość organ udostępnił wnioskowaną informację w części dotyczącej 2019r., jednocześnie ograniczając jej jawność poprzez zaanonimizowanie danych osobowych egzaminatorów; również poinformował o przedłużeniu terminu udostępnienia pozostałej dokumentacji.
Dokonując więc wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
Zdaniem Sądu wymienione we wniosku informacje, obejmujące dokumentację kontroli przeprowadzonych w "B" K. w latach 2008-2019 z uwagi na ich zakres zasadnie skutkowały przedłużeniem się czasokresu ich udostępnienia w częściach – czyli w terminie za 2019r. i późniejsze udostępnienie dokumentów za lata wcześniejsze; ta kwestia postępowania organu jest bezsporna.
Sporem natomiast objęta jest anonimizacja danych osobowych egzaminatorów na podstawie art. 5 ust. 2 udip, w celu – jak twierdzi organ - ochrony prywatności osoby fizyczne lub tajemnicy przedsiębiorstwa, co zdaniem Skarżącego jest nieuzasadnione ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do osób pełniących funkcję publiczną.
Rozstrzygając tą kwestię należy zauważyć, że wniosek obejmował żądanie udostępnienia kopii wszystkich dokumentów dotyczących kontroli "B" K. przez PIP w latach 2008-2019, a nie dane o wynagrodzeniach poszczególnych egzaminatorów. Natomiast zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 263) pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Oznacza to, że nie mogą one dotyczyć danych o warunkach wynagradzania konkretnej osoby. Mimo zmiany stanu prawnego w dalszym ciągu zachowuje swą aktualność orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. o sygn. I PZP 28/93, zgodnie z którym związki zawodowe nie mają prawa do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody.
Co więcej ujawnienie przez pracodawcę wysokości tego wynagrodzenia może być kwalifikowane jako ujawnienie danych osobowych oraz naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Dane dotyczące wysokości wynagrodzenia bądź innych zindywidualizowanych jego cech należą do sfery prywatności osoby świadczącej pracę za wynagrodzeniem.
Zatem Wnioskodawca uzyskał informację, o którą wnioskował w części 2019r., a anonimizacja dotyczyła jedynie danych, których ujawnienie naruszałoby prywatność poszczególnych osób fizycznych, co zresztą organ obszernie uzasadnił.
Zdaniem tut. Sądu egzaminator "B" nie jest funkcjonariuszem publicznym, a jedynie osobą zatrudnioną w sferze publicznej. Był wprawdzie zgłoszony projekt ustawy aby tą grupę zawodową objąć obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych jako mechanizmu prewencji i kontroli w zakresie zagrożeń korupcyjnych, ale ustawa nie weszła w życie. Zatem zasadnie uznał organ o konieczności wyłączenia danych osobowych egzaminatorów jako niemożliwych do udostępniania w trybie udip i w tej części poddał je anonimizacji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na bezczynność organu, uznając ją za bezzasadną.
- - ---------------------- 2