Uzasadnienie
Pismem z 14 grudnia 2022 r. A. G., dalej określany jako Skarżący, zwrócił się do Komendanta Komisariatu [...] Policji w G. z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci zapisu jego rozmowy odbytej z dyżurnym \komisariatu 2 września 2022 r, ok. godziny 18,25 poprzez przeslanie jej na adres e-mail Skarżącego w jednym z dostępnych formatów.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Komendanta Komisariatu [...] Policji pismem z 19 grudnia 2022 r. poinformował skarżącego, że żądana informacja publiczna nie może zostać udzielona w sposób wskazany we wniosku. Wobec czego wskazał, że skarżący może osobiście stawić się w Komisariacie, po uprzednim telefonicznym ustaleniu terminu, z własnym nośnikiem cyfrowym, na który może zostać skopiowany zapis.
W skardze na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w G. Skarżący domagał się stwierdzenia, że Organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania Organu do rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i zasądzenia od Organu - na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dlaje okrełśanej skrótem u.d.i.p.).
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zgłoszenie dyżurnemu Komisariatu Policji [...] informacji mogącej wskazywać na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest informacją odnoszącą się do władz publicznych, bowiem do zadań Policji należy między innymi ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego art. I ust.2 pkt 2 Ustawy o Policji)
Jeśli informacja taka została utrwalona na nośniku w formie dźwiękowej, czemu podmiot zobowiązany nie zaprzecza, to jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż są to dane publiczne, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. l,) u.d.i.p. Oprócz osoby zgłaszającej w czynności tej uczestniczył też przedstawiciel Policji i jego reakcję i stanowisko w tej kwestii należy zaliczyć do danych publicznych.
Dalej zaznaczył, ze udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, kiedy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust 2 u.d.i.p.).
Bez zgody wnioskodawcy nie ma możliwości modyfikacji treści wniosku. Ustawodawca uwzględnił jednocześnie sytuacje, kiedy adresat wniosku o informację publiczną nie dysponuje stosownymi środkami technicznymi. Wówczas, musi on powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Poza tym, z uwagi na konsekwencje przewidziane w art. 14 ust.. 2 u,d.i.p., podmiot zobowiązany powinien także wskazać wnioskodawcy termin 14 dni na zajęcie stanowiska w tym zakresie, jak też pouczyć, że brak złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu skutkować będzie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym wymogom nie sprostał Organ
Zdaniem Skarżącego nie ma podstaw w ustawie o dostępie do informacji publicznej, aby Organ próbował w ramach procedury opisanej w art. 14 tej ustawy zmusić wnioskodawcę do przyjazdu "po odbiór informacji" do siedziby organu z "ważnym dowodem tożsamości" a zatem Organ winien był udostępnić żądaną informację w terminie 14 dni od złożenia wniosku.
Skoro tego nie uczynił, to pozostaje w zwłoce.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł i jej oddalenie. Przyznał, że treść rozmowy telefonicznej stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., niemniej jednak w tym przypadku należy wziąć pod uwagę zapisy art. 1 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi: przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
W ocenie Organu, a to wynika także z wniosku, wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie jego rozmowy z dyżurnym, a to znaczy, że pismo Skarżącego z 14 grudnia 2022 r. stanowi wniosek w sprawie indywidualnej. Ergo sprawy tej nie można zakwalifikować w trybie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. lecz w trybie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 późn. zm., dalej określanego skrótem K.p.a.).
Komendant tak właśnie odczytał i zakwalifikował pismo Skarżącego, który stał się storna postępowania administracyjnego. Organ nie odmówił udzielania wnioskodawcy informacji, Komendant K[...]P w G. w piśmie materialno-technicznym l.dz. z dnia 19 grudnia 2022 r., poinformował wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z wnioskowaną informacją w siedzibie organu (jako sprawą indywidualną). Dodatkowo zaznaczono, że Organ Policji wykazał się szczególną starannością w dbaniu o wnioskodawcę i dochowanie procedury administracyjnej (na podstawie art. 30 § 1 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do wylegitymowania się celem zbadania zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych strony, albowiem adres korespondencyjny nie daje gwarancji posiadania przez wnioskodawcę zdolności do czynności prawnych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako P.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 239, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań.
Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, pub. w LEX nr 78062) wyraził pogląd, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, pub. w LEX nr 144641).
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w takich sprawach jest ocena, czy adresat wniosku jest zobowiązany w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznych, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością lub czynności te wykonuje opieszale, przewlekle.
Z kolei stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA).
Zgodzić się należy ze Skarżącym, że Organ wadliwie procedował w sprawie. W piśmie z 19 grudnia 2022 r, i później w odpowiedzi na skargę przyznał, że treść rozmowy stanowiła informację publiczną. Treść tej rozmowy nie została jednak dołączona do akt sprawy. Przypomnieć należy, ze zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Organ elementem sprawy nie uczynił treści rozmowy czy jej elektronicznego zapisu. W konsekwencji Sąd nie miał możliwości oceny treści tej rozmowy pod kątem tego, czy zawierała ona informację publiczną czy też nie.
Sytuacji złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ jest związany faktem złożenia wniosku i jego treścią. Organ nie może go załatwić w inny sposób, niż wskazany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem, jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Ponadto, jeżeli adresat wniosku nie może udzielić informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku, zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
W konsekwencji stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Tych reguł Organ nie przestrzegał w rozpoznawanej sprawie. Skoro w piśmie z 19 grudnia uznał treść rozmowy za informację publiczną, a nie mógł jej udostępnić w sposób wnioskowany przez Skarżącego, winien był nie tylko go o tym powiadomić, ale wyznaczyć 14 dniowy termin dla złożenia zmodyfikowanego wniosku uwzględniającego wskazane przez organ sposoby udzielenia informacji publicznej. Tego wymogu pismo z 19 grudnia 2022 r. nie spełniło.
Natomiast, jeżeli organ uznał, ze nie może udzielić informacji publicznej w sposób wskazany w ustawie z uwagi na inna szczególna regulację prawną, winien był wydać decyzję odmawiającą udzielenia tej informacji, wskazującą odrębny, szczególny tryb. Tego w sprawie także nie uczyniono.
Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...):
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na gruncie art. 149 P.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie czynności w sprawie, doprowadzając w konsekwencji do stanu niezałatwienia sprawy w terminie.
W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy, Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Dlatego zobowiązał Organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od zwrotu przez Sąd akt sprawy. Przy czym Organ zajmie jednoznaczne stanowisko w kwestii treści rozmowy telefonicznej,. Czy zawiera ona informację publiczna i jaką, czy też nie zawiera. W zależności od tego wybierze właściwą formę załatwienia wniosku.
W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu wniosku Skarżącego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.
W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, zwłaszcza spowodowane przewlekłym opieszałym procedowaniem w sprawie. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne.
Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne.
W okolicznościach faktycznych sprawy organ niezwłocznie, przez upływem 14 dni wskazał skarżącemu na to, ze nie może załatwić jego wniosku w sposób w nim wskazany. I chociaż nie wskazał przyczyny uniemożliwiającej załatwienie wniosku to wskazując na konieczność stawienia się Skarżącego na Komisariacie z nośnikiem cyfrowym w części wypełnił dyspozycje art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nie wyznaczył jednak Skarżącemu dodatkowego terminu 14 dni na złożenie nowego wniosku uwzgledniającego zmieniona formę i zmieniony sposób udzielenia informacji publicznej. Dlatego Sąd w jego postępowaniu nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.