Uzasadnienie
Wnioskiem z 18 maja 2023 r. Stowarzyszenie [...] w W. (dalej: strona skarżąca, Stowarzyszenie), zwróciło się do Wójta Gminy K. (dalej: Wójt, organ administracji) o udostępnienie "Analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występują zagrożenia dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, sporządzonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. z 2011 nr 208 poz. 1240 ze zm., dalej: u.b.o.w) - w odniesieniu do całości wód podlegających zabezpieczeniu na terenie Gminy K. (wody na obszarze miasta/gminy z wyłączeniem terenów parku krajobrazowego i narodowego oraz terenów, na których nieprzerwanie prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji przez osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej).
W ustawowo określonym terminie Wójt nie rozpatrzył wniosku strony skarżącej. Nie odpowiedział także na złożone w sprawie ponaglenie. W konsekwencji pismem z 19 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o wskazane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o:
- - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku,
- - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.),
- - zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt poinformował, że żądana informacja publiczna została przekazana wnioskodawcy 29 grudnia 2023 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, a wobec pracownika odpowiedzialnego za nieudzielenie informacji publicznej podjęto działania dyscyplinarne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd, w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu został uregulowany w drodze otwartego katalogu w art. 6 u.d.i.p.
Wymaga podkreślenia, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych u.d.i.p. formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mają być władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 104/11).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane informacje w zakresie aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, sporządzonej w odniesieniu do całości obszaru podlegającego zabezpieczeniu na terenie Gminy K., dotyczą zadań publicznych realizowanych przez ten organ w zakresie bezpieczeństwa publicznego nad akwenami wodnymi znajdującymi się na terenie gminy, które nie są jednocześnie terenem parku narodowego lub krajobrazowego oraz terenem, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji (art. 4 ust. 2 u.b.o.w.). Uwzględnione one zostały także w przykładowym katalogu informacji publicznej zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.
Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy.
Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że od dnia złożenia wniosku tj. 18 maja 2023 r. do dnia 28 grudnia 2023 r. organ administracji pozostawał w stanie bezczynności, a żądaną informację udostępnił dopiero 29 grudnia 2023 r. i to w następstwie wniesionej skargi. W konsekwencji doszło do przekroczenia terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Natomiast wobec stwierdzenia, że do chwili wniesienia skargi w sprawie miała miejsce kilkumiesięczna bezczynność, należy ocenić, czy była to bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).
Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa.
W rozpatrywanej sprawie siedmiomiesięczna bezczynność organu nosi, w ocenie Sądu, znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Organ rażąco przekroczył ustawowe terminy udzielenia informacji, przedłużając je w sposób nie znajdujący oparcia w ustawie oraz nieusprawiedliwiony i udzielając odpowiedzi dopiero w wyniku wniesionej skargi. O lekceważącym potraktowaniu wnioskodawcy świadczy także brak reakcji organu administracji na wniesione w sprawie ponaglenie, które jak należy zaznaczyć, w przypadku spraw z zakresu informacji publicznej, nie jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi. Opisany sposób działania organu nie znajduje usprawiedliwienia i musi prowadzić do przyjęcia ewidentnego naruszenia przepisów prawa, co właśnie uzasadnia ocenę bezczynności jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Jednocześnie skoro organ administracji po wniesieniu skargi na bezczynność udostępnił żądaną informację w całości, to bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie Wójta do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania aktu lub dokonania czynności byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do rozpoznania wniosku (pkt 2 sentencji wyroku). Mając natomiast na względzie postawę organu administracji po otrzymaniu skargi, to jest sprawne udzielenie odpowiedzi na wniosek, Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził na rzecz strony skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.