Uzasadnienie
K.K. – dalej strona, skarżący pismem z 21 marca 2022 r. złożonym poprzez platformę ePuap zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach – dalej organ – z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania;
1. skanu przygotowanej przez Nadleśnictwo B. lokalnej polityki mieszkaniowej (wraz ze sporządzonymi do niej wykazami lokali), zatwierdzonej do dnia 31 grudnia 2012 r. przez dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach, o której mowa w piśmie dyrektora generalnego Lasów Państwowych z dnia 25 października 2012r. ([...]),
2. skanu opracowanej przez Nadleśnictwo B. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Polityki Mieszkaniowej (wraz ze sporządzonymi do niej wykazami lokali), zatwierdzonej przez dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach, o której mowa w Zarządzeniu nr 48 dyrektora generalnego Lasów Państwowych z dnia 19 czerwca 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Wytycznych do Zaktualizowanych Polityk Mieszkaniowych dla jednostek Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na lata 2015 - 2030" ([...]
3. skanu opracowanego przez Nadleśnictwo B. Programu Gospodarowania Zasobami Lokalowymi (wraz ze sporządzonymi do niego wykazami lokali), zatwierdzonego przez dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach, o którym mowa w Zarządzeniu nr 53 dyrektora generalnego Lasów Państwowych z dnia 30 lipca 2018 r. w sprawie wprowadzenia do wykorzystania w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych " Wytycznych do opracowania Programu Gospodarowania Zasobami Lokalowymi w jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. ’’ (zn. OB. 160.1.2018)."
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał korespondencję elektroniczną podając imienny adres e-mail: [...] i drogę elektroniczną poprzez platformę ePuap.
Następnie strona pismem z dnia 22 kwietnia 2022r. wniosła do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wnosząc o: 1)zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 21 marca 2022 r., 2) zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze organowi postawiła zarzuty naruszenia:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W treści skargi wskazała, iż organ nie udzielił odpowiedzi na postawione w piśmie z dnia 21 marca 2022r. pytania do czego był zobowiązany w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyła, iż termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, albowiem żądane informacje nie są informacją publiczną. Przedmiot spornych pytań wniosku skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Stąd też skarga K. K. powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.).
W ocenie organu żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a ponadto organ nie jest wytwórcą takiej informacji. Organ przywołał treść art. 1, art. 6, art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślając, iż organ zobowiązany jest do udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu. Sama treść wniosku zdaniem organu wskazuje na to, że ten nie znajduje się w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę dokumentacji - niezależnie od tego czy przysługuje jej walor informacji publicznej czy też nie. Jeśli zatem organ nie posiada danych informacji, bądź posiada informacje nieaktualne, ale ich nie tworzy czy też przetwarza, gdyż należy to do kompetencji innego organu, nie można podnosić zarzutu bezczynności w tym zakresie.
Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji"'.
Organ podniósł, iż jeżeli w konkretnym przypadku wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zdaniem organu niniejszy przypadek wyczerpuje znamiona nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ podniósł także, iż z najdalej idącej ostrożności, nawet w sytuacji nieuwzględnienia argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę przy stwierdzeniu bezczynności nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy.
Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie gdyż zaniechanie udzielenia dostępu do informacji publicznych nie było celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez ustawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).
Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata, co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA).
Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji, niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek, nie udzielenie pisemnie informacji, iż żądane zagadnienia nie stanowią informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia.
Niezbędnym jest zatem ustalenie, czy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do poddania się rygorom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p..
Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Jest bowiem podmiotem który został określony w art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne (...) oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne (...). Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Jest to największa w Unii Europejskiej organizacja zarządzająca lasami należącymi do Skarbu Państwa (źródło: https://www.lasy.gov.pl/pl/nasza-praca/pgl-lasy-panstwowe/organizacja). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022r., poz. 672 t.j.) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.
Stosownie do ust. 3 i 4: 3. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.
4. Nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Wreszcie stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z powyższego wynika zatem wprost, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest państwową jednostką organizacyjną, która gospodaruje nieruchomościami lokalami i wykonuje zadania właściciela czyli Skarbu Państwa w tym obszarze oraz dysponuje (zarządza) w tym zakresie majątkiem publicznym.
W sytuacji zatem, gdy organ spełnił przesłankę podmiotową co do obowiązku zastosowania względem niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem jest podmiotem zobowiązanym jako adresat wniosku do podjęcia określonej czynności wynikającej z jej przepisów po jego stronie zaistniał stan bezczynności.
Jak już nadmieniono bowiem w sytuacji, gdy strona zwróciła się doń z zapytaniem dotyczącym skanów lokalnej polityki mieszkaniowej przygotowanej przez Nadleśnictwo B., a przez ten organ zatwierdzonej wraz z wykazem lokali towarzyszących tej polityce i skanu programu gospodarowania zasobami lokalowymi sporządzonej za określone lata kalendarzowe obowiązkiem organu było podjęcie czynności wynikających z u.d.i.p. adekwatnie do podjętej oceny prawnej w zakresie postawionych pytań. Do tych czynności należy o czym była już mowa wyżej, albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania, lub udzielenie pisemnie informacji, iż żądane zagadnienie nie stanowi informacji publicznej.
Skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji wpłynął do organu 21.03.2022r., a organ do dnia 10.05.2022r. czyli dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie wypowiedział się w jakikolwiek pisemny sposób uregulowany przepisami u.d.i.p. zasadnym jest zarzut skarżącego, że organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Dał wiarę organowi, że nieudzielenie informacji w terminie nie było wynikiem celowego unikania załatwienia sprawy, lecz błędnej oceny prawnej co do wniesionego wniosku.
W punkcie 2. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
O zasadności udostępnienia informacji publicznej Sąd się nie wypowiada, gdyż przedmiotem tej sprawy była jedynie bezczynność w załatwieniu wniosku strony, a nie sposób w jaki powinno to nastąpić. Jak już bowiem wskazano na wstępie części zważeniowej uzasadnienia, Sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania administracji publicznej, zatem zasadniczo nie może się wypowiadać w kwestiach, które nie stały się jeszcze przedmiotem rozstrzygnięcia organu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym składa się nie jedynie wpis od skargi, gdyż strona działała osobiście.