Uzasadnienie
F. J. – dalej strona, skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. Z wnioskiem z dnia 5 stycznia 2023r. o informację publiczną na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz.1198). We wniosku poprosił o udostępnienie informacji w następującym zakresie: skany wszystkich umów zawartych przez burmistrza miasta i gminy S. mgr J.L. w okresie od września do grudnia 2022 roku. Jako sposób i formę udostępnienia informacji wskazał pliki komputerowe. Wniosek został przesłany na adres poczty elektronicznej [...].pl. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała adres mailowy, [...].com. Pismem z dnia 22 stycznia 2023r. skarżący wniósł do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność Urzędu Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez niezastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 5 stycznia 2023 roku, zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zasądzenie sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia na podstawie Art. 417 §3 Kodeksu cywilnego oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W treści skargi wskazał iż wniosek z 5 stycznia 2023 nie został w jakikolwiek sposób załatwiony podczas gdy za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek został przesłany. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.
Organ w odpowiedzi na skargę poinformował iż, w skrzynce odbiorczej na oficjalnym adresie poczty elektronicznej Urzędu Miasta i Gminy S. tj. [...].pl nie zarejestrowano wpływu przedmiotowego wniosku. W związku z faktem, iż tut. Urząd posiada jeszcze kilkanaście adresów poczty elektronicznej, na które mogła wpłynąć korespondencja od Skarżącego tut. Urząd skontaktował się telefonicznie ze Skarżącym. W rozmowie telefonicznej ze Skarżącym uzyskano jednak odpowiedź, że wniosek został przesłany na adres [...].pl 05.01.2023r. Skarżący został poinformowany, że przedmiotowy wniosek nie wpłynął na w/w adres poczty elektronicznej i w związku z powyższym nie została mu udzielona odpowiedź. Nie wynika to z jakiejkolwiek bezczynności organu, czy też lekceważenia wnioskującego. Sytuacja wynikła z faktu, iż przedmiotowy wniosek nie dotarł do tut. Urzędu. W związku z powyższym skarżący został poproszony o ponowne przesłanie wniosku i wycofanie skargi, na co nie wyraził jednak zgody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2023r nr 259) dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to, zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jednocześnie wyjaśnić należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy - bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie.
W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2022 poz. 902) dalej u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach nieudostępnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował natomiast w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw.
Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, został określony w art. 4 u.d.i.p. Ustawodawca nie przewidział przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Podkreślić należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać.
W konsekwencji uznać należy, że dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty kwalifikowany podpis elektroniczny, albowiem – w świetle stanowiska judykatury - brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; 14 grudnia 2012 r., I OSK 1013/12 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego rodzaju elementy niewątpliwie zostały zaś zawarte w wiadomości e-mail wysłanej przez stronę skarżącego w dniu 5 stycznia 2023 r. Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest okoliczność charakteru prawnego żądanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, lecz ustalenie, czy w istocie do organu w dniu 5 stycznia 2023 r. wpłynął nadany zwykłą pocztą elektroniczną wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Strony zaprezentowały przeciwstawne twierdzenia w tej materii. Skarżący twierdzi, iż wysłał wniosek na dowód czego przedłożył screen potwierdzający wysłanie zapytania (karta 17 akt sądowych) i wiadomość mailową z dnia 5 stycznia 2023r. Z treści wydruku wiadomości e-mail wysłanej z adresu [...].com. wynika, że skierował ją na prawidłowy adres zwykłej poczty elektronicznej organu [...].pl. Organ nie zaprzeczył, że używa takiego adresu poczty elektronicznej. W zakresie ustalenia na kim spoczywa ciężar dowodu i kto ewentualnie ponosi ryzyko związane z możliwością braku dostarczenia wiadomości nadanej zwykłą pocztą elektroniczną wypowiadał się wielokrotnie i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach – na przykład z: 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; 16 września 2016 r., I OSK 1924/16; 5 grudnia 2017 r., I OSK 748/17; 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15; 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14; 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, czy też 5 grudnia 2017 r., I OSK 748/17.
Na podstawie prezentowanych w powołanych wyżej orzeczeniach słusznych motywów, co do zasady przy nadaniu wniosku poprzez pocztę elektroniczną (e-mail), na oficjalnie podany do powszechnej wiadomości elektroniczny adres organu, należy przyjąć istnienie domniemania faktycznego, że tak nadany wniosek dotarł do organu, co z kolei jest równoznaczne z zainicjowaniem opisanej wyżej ustawowej procedury w zakresie udostępniania przez organ informacji publicznej, w tym również w zakresie obowiązujących organ terminów do załatwienia wniosku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 5 grudnia 2017 r., I OSK 748/17, w którym to sąd zauważył, że artykuł 10 u.d.i.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, nie określa w jakiej formie powinien zostać złożony wniosek i dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia swojego żądania, przy czym postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest całkowicie odformalizowane, bowiem jego charakter ma sprzyjać możliwości szybkiego uzyskania oczekiwanej informacji publicznej.
Komunikacja elektroniczna ma szereg zalet: jest szybka, ogólnie dostępna i pozwala na niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na wniosek. Jej wadą jest natomiast możliwość wystąpienia problemów natury technicznej, które spowodują, że wniosek faktycznie wysłany nie dotrze do adresata. Należy w tej sytuacji rozważyć jaką pozycję mają obie strony postępowania i ewentualny konflikt rozwiązać tak, aby szanse i możliwości tych stron były równorzędne. Jak dalej stwierdził NSA – osoba, kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym, może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata. W innej sytuacji jest organ, czy też podmiot niebędący organem, a zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Z reguły dysponuje on profesjonalną kadrą informatyczną, której zadaniem jest takie zorganizowanie systemu komunikacji internetowej, aby informacje, wysyłane pod adres elektroniczny, były w sposób właściwy odbierane.
Twierdzenie adresata wniosku, że wniosku takiego nie otrzymał, co wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby wnioskodawcę, który dysponuje dowodem wysłania wniosku, w znacznie gorszej sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa. Sąd w związku z tym stwierdza, że strona skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej Urzędu Miasta i Gminy S., którego to adresu organ nie kwestionuje. Skoro adres poczty elektronicznej organu funkcjonuje, to należy przyjąć, że organ zobowiązał się do obsługi tego adresu poczty elektronicznej w sposób umożliwiający skuteczny przepływ za jego pośrednictwem kierowanych do niego pism. Jeżeli zatem wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła do adresata.
Zdaniem sądu w sprawie niesporne było również to, że Burmistrz Miasta i Gminy S. wykonuje zadania publiczne i jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów u.d.i.p. Burmistrz był zobowiązany rozpoznać skierowany przez stronę skarżącą ww. wniosek z 5 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym nadesłania skanów wszystkich umów zawartych przez burmistrza miasta i gminy S. mgr J. L. w okresie od września do grudnia 2022 roku. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega ponadto wątpliwości, że organ w terminach zakreślonych przez ustawodawcę w ww. przepisach u.d.i.p. nie udostępnił żądanej przez stronę skarżącą informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia, nie wydał decyzji odmownej, ani też nie udzielił na piśmie odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Wobec argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazać raz jeszcze należy, że zapewnienie bezproblemowego i niezwłocznego odbioru przysłanych na oficjalny adres e-mail podań powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie we właściwej konfiguracji poczty elektronicznej (w tym filtrów antyspamowych, czy automatycznego usuwania wiadomości itp.).
Do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów, czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów.
Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał (nie odebrał) tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu (obsługującego go urzędu) lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej – co obciąża ten organ (vide postanowienia NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 oraz z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15). Reasumując, podnoszona przez Organ argumentacja wskazująca, że nie posiada on wniosku z dnia 5 stycznia 2023 r. nie mogła odnieść oczekiwanego przez organ skutku. Jak bowiem wskazano wyżej - skutecznie wysłanie maila przez stronę skarżącą pozwala domniemywać, że e-mail trafił do organu. Potwierdzenie wysłania wiadomości e-mail powoduje bowiem, że ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, zostaje przeniesiony na organ, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek.
Mając na uwadze powyższe, skoro skarżący uprawdopodobnił wysłanie drogą elektroniczną w dniu 5 stycznia 2023 r. wniosku o informację publiczną, a nie otrzymał odpowiedzi w przepisanym prawem terminie, to przy braku odmiennych okoliczności należało przyjąć, że organ do dnia załatwienia wniosku pozostawał w bezczynności, gdyż otrzymał wniosek w dacie nadania go przez skarżącego drogą elektroniczną. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. § 1a.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.
W niniejszej sprawie Sąd dał wiarę organowi, że nieudzielenie informacji w terminie nie było wynikiem celowego unikania załatwienia sprawy. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przyp. Sądu) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że zastosowanie środków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione ocenie Sądu. Wymaga ono dokonania oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa i prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji, zatem powinno uwzględniać stan faktyczny danej sprawy.
Natomiast Sąd nie stwierdził celowości ich zastosowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie takich cech w działaniu organu sad się nie dopatrzył.
Natomiast suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i może być przyznana stronie wówczas, gdy przez nieudzielenie odpowiedzi strona doznała szkody, czego skarżący nie wykazał. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym składa się nie jedynie wpis od skargi, gdyż strona działała osobiście.