Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. (nazwanym "zawiadomieniem") M. S. jako radny Powiatu K., w pierwszej części tego pisma, zawiadomił Wojewodę S. "o popełnieniu przestępstwa dotyczącego wysokiego rangą działacza Powiatowego Pana H. K. informując jednocześnie na czym, jego zdaniem, polegało to przestępstwo, a w końcowej części pisma zwrócił się z wnioskiem "o interwencję w sprawie Powiatu i budżetu państwa, funduszu pracy". Do pisma tego zostały dołączone określone kserokopie dokumentów.
Wojewoda S. pismami z dnia [...] i [...] r. poinformował odpowiednio: Centralne Biuro Antykorupcyjne i Prokuraturę Okręgową w C. o treści powyższego pisma w zakresie informacji M. S. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa korupcji. Jak wynika z opisu tych pism zostały one skierowane również do wiadomości M. S. Pismem wewnętrznym z dnia [...] r. Kierownik Oddziału Biura Audytu i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. przekazał pismo wnioskodawcy z dnia [...] r. do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej celem ewentualnego wykorzystania "w ramach sprawowanego przez Wydział nadzoru nad działalnością samorządu powiatowego w zakresie polityki rynku pracy".
Odpowiadając na pismo Wydziału Polityki Społecznej z dnia [...] r. o niezwłoczne przekazanie dokumentacji dotyczącej rozpatrywania wniosków o organizowanie stażu i realizację umów w Związku Młodzieży Wiejskiej Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w K. poinformowała, że dokumentacja ta została zabezpieczona przez Komendę Powiatową Policji w K. na podstawie postanowienia z dnia [...]r.
W notatce służbowej z dnia [...] r. Kierownik Oddziału Nadzoru nad Urzędami Pracy [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. stwierdził, że w takim stanie faktycznym "odstąpiono od przeprowadzenia w PUP w K. postępowania wyjaśniającego w sprawie opisanej w ww. zawiadomieniu".
W dniu [...] r. wpłynęło do Wojewody S. pismo Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. przekazujące pismo M. S. z dnia [...] r. dotyczące nieprawidłowego wydatkowania środków z Funduszu Pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. W piśmie z dnia [...] r. M. S. wniósł "skargę na bezczynność Wojewody S. w sprawie; zaniechania przeprowadzenia kontroli wydatkowania środków na odbycie staży przez osoby bezrobotne w Powiatowym Urzędzie Pracy w K., pochodzące z Funduszu Pracy, który jest państwowym Funduszem Celowym, a nie Funduszem Powiatowym".
Opisując stan faktyczny sprawy skarżący wskazał, że bezczynność Wojewody S. polegała na tym, iż "na pismo z dnia [...] r. nie zareagował kontrolą w Powiatowym Urzędzie Pracy w K., mimo przedstawienia mu wiarygodnych dokumentów".
Do skargi zostały dołączone kserokopie określonych dokumentów według podanego spisu.
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Wojewoda S. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, jakie podjął kroki w celu nadania biegu sprawie: zawiadomił właściwe organy ścigania i wzywał Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. do przesłania całości dokumentacji dotyczącej rozpatrywania wniosków o zorganizowanie stażu i realizacji umów o odbywanie stażu w ZMW w latach [...]. Wskazał także, iż z uwagi na prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawie przez Prokuraturę Rejonową w C. Wojewoda S. nie podjął w ramach nadzoru czynności kontrolnych dotyczących zagadnienia opisanego przez stronę w zawiadomieniu z dnia [...] r.
W dalszej kolejności organ ten zauważył, że skarżący złożył skargę na "bezczynność organu" z pominięciem procedury wynikającej z art. 37 § 1 k.p.a. Poza tym zaznaczył, że skarga na bezczynność organu może dotyczyć wyłącznie sprawy podlegającej rozpatrzeniu w myśl przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. sprawy, w której strona wykaże swój interes prawny lub obowiązek, którego dotyczyłoby postępowanie albo sprawy, w której strona żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym zakresie organ podkreślił, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego.
Następnie, powołując się na ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) wskazał, że przepis art. 10 tej ustawy precyzując zadania wojewody w zakresie sprawowania nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzania kontroli na wniosek strony i że w związku z tym skarżący nie może wywodzić skutków prawnych z nieprzeprowadzenia czynności kontrolnych w rozumieniu art. 36 – art. 37 k.p.a.
Ostatecznie organ podkreślił, że przedmiotowa skarga nie należy do zakresu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 P.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania, np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1364/07 niepubl.). Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu.
W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie skargi na bezczynność najpierw należy rozstrzygnąć, czy same działania żądane od Wojewody przez stronę skarżącą, jeśliby były dokonane, mieściłyby się w zakresie aktów podlegających kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Dopiero w dalszej kolejności należałoby weryfikować, czy przed wniesieniem skargi na bezczynność strona wyczerpała tok instancji w postaci zażalenia zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a.
Nie ulega wątpliwości, że żądana czynność w postaci kontroli nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 i 4a P.p.s.a. Pozostaje rozważenie, czy nie zachodzi przypadek określony w pkt 4 tego przepisu.
W tym zakresie zauważyć należy, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. postanowienie z dnia 16 listopada 2006 r., II GSK 193/06, LEX 288183), iż w tym przypadku musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem, lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa, a nadto, że akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego adresata. Zważyć przy tym należy, że przepis ten wskazuje, iż chodzi w nim o takie akty lub czynność z zakresu administracji publicznej, które nie są decyzjami czy postanowieniami, wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. W związku z czym przyjmuje się, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy:
- - akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia zaskarżanych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3,
- - akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny,
- - akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu.
Z kolei B. Adamiak w artykule "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" opublikowanym w Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego (nr 2/5/2006), stwierdza, iż przy określeniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności:
1/ akt lub czynność nie mogą być decyzjami lub postanowieniami w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2/ akty lub czynności maja charakter indywidualny; cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków,
3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które jednak nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzującej się władztwem administracyjnym.
Przenosząc powyższe rozważania na kontekst niniejszej sprawy należy jeszcze Raz podkreślić, jak strona wskazała w skardze, że jej przedmiotem jest bezczynność Wojewody S. w zakresie nie dokonania kontroli wydatkowania środków na odbycie staży przez osoby bezrobotne w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. Nie jest to innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż przeprowadzenie żądanej kontroli ma nastąpić wobec innego podmiotu niż strona skarżąca. To zaś oznacza, że czynność (spełnienia, której skarżący się domaga) nie posiada jednej z podstawowych cech dla przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jaką jest konieczność skierowania czynności wobec indywidualnego adresata, którym w rozważanym przypadku nie jest skarżący. Nie jest też to czynność podejmowana na podstawie przepisów prawa wymagająca potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Czynności procedury kontrolnej mają na celu wyłącznie ustalenie wyników przeprowadzonej kontroli, a nie przyznanie uprawnień lub nałożenie obowiązków na podmiot kontrolowany. Jako czynności o charakterze ściśle kontrolnym nie są aktem władczym zawierającym rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach kontrolowanego i nie mają bezpośredniego wpływu na sytuację materialną tego podmiotu.
Oceny nie zmienia nawet fakt, że z wnioskiem o dokonanie żądanej czynności wystąpiła strona jako radny Powiatu K. Brak jest przepisów, które zobowiązałyby Wojewodę do przeprowadzenia kontroli w wymaganym przez radnego zakresie.
W ocenie Sądu zarzut bezczynności strony skarżącej dotyczy czynności faktycznej, do wykonania, której z mocy przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) jest zobowiązany wojewoda. Jest to ogólne zadanie wojewody, ponieważ zgodnie z art. 10 tej ustawy do jego zadań w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty. Nie jest to sprawa o charakterze indywidualnym i nie dotyczy potwierdzenia uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Nawet przyjmując, że pismo strony z dnia [...] r. w końcowej części mogłoby być uznane za skargę powszechną radnego złożoną w interesie publicznym z obowiązkiem organu zawiadomienia radnego zgodnie z art. 237 § 2 k.p.a., to zauważyć należy, że na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w orzecznictwie przyjmuje się, iż sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw w ramach skarg powszechnych jakimi są skargi zawarte w Dziale VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w tym trybie.
W konsekwencji przyjmuje się, że ewentualna bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przez ten organ przy zastosowaniu przepisów Działu VIII k.p.a. również nie podlega kontroli sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z dnia 11 lutego 2009 r., II OSK 1391/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem skarga na bezczynność dotyczy braku działania w sprawie, w której podmiot nie ma podstaw prawnych do żądania od organu podjęcia zaskarżalnych sądownie czynności, uznać należy, że skarga jest niedopuszczalna albowiem nie zachodzi sytuacja bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., do których odsyła treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
W tej sytuacji skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.