Uzasadnienie
Pismem z 26 stycznia 2023 r. J. W. (dalej: Skarżący) złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. (dalej: Dyrektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt administracyjnych wynika, że 30 listopada 2022 r. Skarżący złożył wniosek o udostępnienie pełnej dokumentacji rozliczeniowej za miesiąc październik 2022 dotyczącej realizacji umowy nr [...] w szczególności m.in. protokoły odbioru robót, rozliczenia rzeczowo-finansowe, kosztorysy powykonawcze, faktury VAT, karty przekazania odpadów itp., a także o przekazanie korespondencji w zakresie realizacji ww. umowy tj. zlecenia, protokoły kontroli, protokoły powtórnej kontroli itp.
Pismem z 13 grudnia 2022 r. Dyrektor poinformował Skarżącego, że wnioskowane dokumenty, z uwagi na swą obszerność, zostaną mu udostępnione do wglądu w siedzibie Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B., z kolei pismem z 28 grudnia 2022 r. Skarżący wskazał, że nie wyraża zgody na udostępnienie mu dokumentacji objętej złożonym wnioskiem z dnia 30 listopada 2022 r. do wglądu w siedzibie Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów. Wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 30 listopada 2022 r. zwrócił się o udostępnienie mu informacji objętych wnioskiem poprzez przesłanie ich drogą elektroniczną.
Pismem z 26 stycznia 2023 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora w udostępnieniu informacji publicznej. Domagał się stwierdzenia, że Miejski Zarząd Dróg i Mostów w B. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania na rzecz Skarżącego od Miejskiego Zarządowi Dróg i Mostów w B. sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązania Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, oraz do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego Skarżący zaznaczył, że do dnia złożenia skargi nie uzyskał żądanej informacji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor uznał swoją bezczynność w przedmiocie realizacji wniosku Skarżącego. Wskazał, że powodem uchybienia terminu udzielania informacji publicznej była obszerność dokumentacji, o którą wnioskowano, wobec czego podniósł, że nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do nałożenia grzywny.
Dyrektor w dniu 10 lutego 2023 r. udzielił odpowiedzi w formie elektronicznej na wskazany przez Skarżącego e-mail. W związku z powyższym pismem z 21 lutego 2023 r. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowo administracyjnego w zakresie zobowiązania Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że Miejski Zarząd Dróg i Mostów w B. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o przyznanie na rzecz Skarżącego od Miejskiego Zarządowi Dróg i Mostów w B. sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także zasądzenie od Dyrektora na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wskazując, że do udostępnienia informacji publicznej doszło po wniesieniu skargi na bezczynność organu oraz po upływie przewidzianego ustawą terminu na udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Wreszcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w B. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Burmistrz Miasta R., co wynika z art. 11a ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 ro o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz.
- 40) jest organem gminy. Tym samym wnosić należy, że spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej.
Dla oceny legalności działania Dyrektora niezbędnym jest ustalenie czy pod względem przedmiotowym wniosek Skarżącego z 30 listopada 2022 r. dotyczył informacji publicznej. Skarżący domagał się w nim udostępnienia pełnej dokumentacji rozliczeniowej za miesiąc październik 2022 dotyczącej realizacji umowy nr [...] w szczególności m.in. protokoły odbioru robót, rozliczenia rzeczowo-finansowe, kosztorysy powykonawcze, faktury VAT, karty przekazania odpadów itp., a także o przekazanie korespondencji w zakresie realizacji ww. umowy tj. zlecenia, protokoły kontroli, protokoły powtórnej kontroli itp.
Przed przystąpieniem do oceny rodzaju żądanej informacji należy przywołać uchwałę NSA(7) z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. Przedmiotem rozważań NSA była kwestia dopuszczalności na podstawie przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbioru dokumentów stanowiących informację publiczną. Zdeterminowało to sposób sformułowania zagadnienia prawnego. W istocie jednak przed udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy akta sprawy postępowania przygotowawczego mogą być udostępniane na zasadzie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej NSA uznał za konieczne rozstrzygnięcie dwóch problemów.
Po pierwsze: czym są akta sprawy postępowania przygotowawczego, administracyjnego czy też sądowego oraz czy ich ujawnienie (skoro dotyczą indywidualnej sprawy jednostki) służy celom, dla których została uchwalona ustawa o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, jak powinien być sformułowany wniosek w części dotyczącej żądania, aby można było uznać, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 tej ustawy. Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanych problemów NSA wyszedł od stwierdzenia, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 tej ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wobec tego wniosek musi spełniać choćby minimalne wymagania formalne, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie.
NSA podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania tak rozumianej informacji publicznej przysługuje każdemu zgodnie z art. 2 ust. 1 analizowanej ustawy. Jednakże prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca, musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. NSA odniósł się do tego, jakie niezbędne elementy formalne powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Za elementy takie uznał: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (por. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224).
Jednocześnie NSA wskazał, że zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 u.d.i.p., będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w trybie art. 10 wskazanej ustawy. Na przykład określenie "działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie należy oceniać treść pojęciową zawartą w art. 6 tej ustawy. Dlatego nie można uznać, że prawidłowym jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wniosek tak sformułowany nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, nie jest bowiem określony zakres żądania.
Stanowisko to – w ocenie NSA - umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., określającego prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Jest to uregulowanie odmienne od regulacji z art. 73 § 1 k.p.a., gdzie jest mowa m.in. o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek kopii lub odpisów. Udostępnienie akt sprawy przewidują także przepisy art. 156 § 1 i 5a k.p.k. Zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca chce umożliwić dostęp do akt sprawy, a nie "dokumentów", wyraźnie określa to w ustawie. Tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., jak i wykładnia systemowa nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów urzędowych" z "wglądem do akt sprawy" czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. normuje uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Zarówno ten przepis, jak i pozostałe normy tej ustawy nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru różnego rodzaju dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r.,sygn. akt I OSK 83/10).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, ze względu na sposób określenia przez Skarżącego we wniosku przedmiotu żądania należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w związku z czym w ocenie Sądu wniosek Skarżącego z 30 listopada 2022 r. nie mógł być pozytywnie zrealizowany.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.