Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 maja 2018 r. T. L. (dalej: "strona", "skarżący") wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. dalej Dyrektor, organ, o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania co do:
- 1. Liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami lAS, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 w okresie od 1 sierpnia br. do dnia odpowiedzi na wniosek (dane oddzielnie dla cywili i funkcjonariuszy).
- 2. W których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby? Proszę podać nazwy tych jednostek organizacyjnych (urzędy skarbowe, urzędy celno-skarbowe, siedziba lAS) oraz liczbę osób, u których stwierdzono zakażenie z podziałem na rodzaj jednostek organizacyjnych.
W piśmie wskazano, że strony "nie interesują dane personalne (imiona, nazwiska) ani też stanowiska służbowe ww. osób.".
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] r.: znak [...] Dyrektor odmówił udzielenia żądanej informacji uzasadniając to tym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 1429).".
Pismem z dnia 26 marca 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udzielenia informacji publicznej wskazując, że organ nie udostępnił żądanych informacji zgodnie z treścią wniosku.
Zauważył, że informacja o liczbie zakażonych osób w poszczególnych zakładach pracy jest informacją wskazującą, czy stan epidemii zagraża, a jeżeli tak, w jakim stopniu, realizacji zadań przez organy publiczne (organy administracji rządowej, w tym przypadku lAS w K.). Potwierdza to fakt, że sam Szef Służy Cywilnej zażądał składania cotygodniowych raportów od kierowników jednostek zatrudniających członków korpusu służby cywilnej. Wskazał także, że dyrektorzy lAS mają obowiązek raportować stan związany z epidemią do Ministerstwa Finansów (w tym także dot. liczby zakażonych - co również nie ma wyraźnej podstawy prawnej, bo przepisy szczególne stanowią wyraźnie, do kogo takie dane organy administracji rządowej mają obowiązek składać - nie ma tam Ministerstwa Finansów), a stan zagrożenia koronawirusem to aktualnie jedna z najważniejszych spraw w Państwie.
W ocenie skarżącego informacja o liczbie zakażonych w organach administracji rządowej to informacja publiczna, gdyż świadczy o możliwym stanie zagrożenia realizacji zadań przez organy administracji publicznej. W jego ocenie w interesie publicznym leży, aby informacje o liczbie zakażeń w administracji rządowej nie były skrywane; jest to też ważne dla osób zatrudnionych w tej administracji, gdyż liczba zakażeń w administracji rządowej to informacja o stanie Państwa i jego jednostkach organizacyjnych.
Podniósł, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w wydanym oświadczeniu (https://uodo.qov.pI/pl/138/1456) stwierdził, że przepisy o ochronie danych osobowych nie mogą być stawiane jako przeszkoda w realizacji działań w związku z walką z koronawirusem (informacja publiczna o liczbie zakażonych w danej instytucji może wpłynąć na zmniejszenie staniu zagrożenia).
Jakkolwiek Dyrektor nie wskazał, że to przepisy o ochronie danych osobowych stoją na przeszkodzie udostępnieniu żądanych danych, a stanowisko Prezesa UODO nosi datę [...], ale potwierdza to przekonanie, że dane o liczbie zakażonych powinny być jawne i znane obywatelom - a z racji tego, że pokazują kondycję administracji w związku z zakażeniami - są informacją publiczną.
Zaznaczył, że Dyrektor Generalny na stronie intranetowej Ministerstwa Finansów zamieścił informację o liczbie zakażonych uznając, że jest to informacja istotna dla działań związanych ze zwalczaniem koronawirusa. https://www.skarbowcv.pl/blaster/extarticle.php?show=afticle&article id=27746.
Skarżący wskazał, że Dyrektor jest w posiadaniu wnioskowanych informacji z racji tego, że informacje (raporty) w sprawie zakażeń pracowników i funkcjonariuszy w izbach administracji skarbowej oraz liczby zakażonych sporządzane i przekazywane są przez dyrektorów do Ministerstwa Finansów, a także do Szefa Służy Cywilnej - informacje zbiorcze sporządzane są z pewnością na podstawie informacji cząstkowych, składanych przez kierujących jednostkami organizacyjnymi Krajowej Administracji Skarbowej w lAS
Zdaniem strony potwierdzeniem, iż żądana informacja jest publiczną jest pismo Departamentu Obsługi i Administracji Urzędu Miejskiego we W. nr [...] z [...]r. Żądane informacje nie stanowią także informacji objętych jakąkolwiek klauzulą niejawności, w tym informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy lub informacji mających charakter informacji prywatnych (osobistych).
Zaznaczył także, iż informację o liczbie osób zakażonych w służbie cywilnej przekazano na wniosek Rady Krajowej Sekcji Administracji Skarbowej [...] Szefowi Służby Cywilnej jak i Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w O.. Informacje o liczbie osób zakażonych podawane są także na stronach internetowych, na przykład Urzędu Gminy D. fhttDs:// [...].pl/paEe/koronawirus-informacie):
Podsumowując zdaniem strony nie znajduje więc żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowa udostępnienia żądanej informacji ze strony Dyrektora, zwłaszcza że - jako członek korpusu służby cywilnej - powinien znać ustawę o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku o którym mowa w pkt 4a art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.-dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w ust. 1 stanowi, że w tym przypadku sąd:
- - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej.
W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
Skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w udostępnieniu informacji publicznej z wniosku strony skarżącej z dnia 6 listopada 2021 r. Organ odmówił udostępnienia żądanej informacji wskazując iż nie ma ona charakteru informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi bezczynność ze względu na nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z zakresem wskazanym we wniosku.
W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Art. 4 u.d.i.p. określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.
W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;
- 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną.
Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) – co nie było sporne.
Spornym pozostaje czy zakres informacji o których udostępnienie wnosił skarżący jest ma charakter informacji publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Zdaniem Sądu wnioskowane dane o liczbie pracowników i funkcjonariuszy Izby Administracji Skarbowej w K. u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 czyli o stanie zdrowia tychże nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji powyższego nie stanowią także informacji publicznej dane dot. wskazania w których jednostkach organizacyjnych z podaniem ścisłej ich nazwy osoby te świadczyły prace, pełniły służbę. Stanowią one bowiem pochodną informacji związanych dot. z podaniem liczby pracowników, czy osób pozostających w służbie. Żądane informacje nie wiążą się w sposób ścisły z funkcjonowaniem podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Związek ten zaś musi być ścisły a interpretacja przepisu w tym względzie rozszerzającą nie jest prawidłowa. Żądane informacje jako informacje związane są z indywidualnie określonymi osobami zatrudnionymi w administracji publicznej w stosunku pracy lub w stosunku służbowym pomimo, iż osoby te nie są wymienione z nazwiska i imienia nie mogą być oceniane jako mające charakter informacji publicznej.
Informacja o zachorowaniach na SARS Cov- 2 w poszczególnych jednostkach organizacyjnych dot. urzędów skarbowych, celno- skarbowych przez pracowników lub pozostających na służbie nie dotyczy bezpośrednio działalności podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, a zatem nie ma związku z aktywnością tych podmiotów w realizowaniu zadań publicznych. W ocenie Sądu żądana informacja przekracza granice informacji publicznej i za taką nie może zostać uznana.
Skoro zatem możliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej zdeterminowana jest koniecznością, aby przedmiot wniosku skierowanego do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji stanowiła informacja publiczna to w przypadku, gdy Sąd uznaje, że wniosek takiej informacji nie dotyczy a pismo o tym fakcie (pismo nr [...] z dnia [...]r.) zostało stronie zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej udzielone w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu tym samym brak jest podstaw do uznania zasadności skargi.
W przedstawionym stanie rzeczy, gdy stan bezczynności po stronie organu nie zaistniał w zakresie wyznaczonym wnioskiem strony skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym orzeczono na mocy art. 151 P.p.s.a. jak w sentencji.