Uzasadnienie
Pismem z 27 stycznia 2023 r. E.M. i D.M. (dalej: skarżący) wnieśli do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej: PPIS, organ) w przedmiocie nieudzielenia wnioskowanej informacji publicznej.
W treści skargi skarżący, zarzucili organowi naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2 art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 poz. 1429 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienia informacji publicznej.
Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o:
- 1. zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. do rozpoznania wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej i udzielenia informacji publicznej,
- 2. orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa,
- 4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu wskazali, że złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w zakresie danych dot. szczepień ochronnych, który został doręczony Organowi w dniu 28 grudnia 2022 r., a do tej pory organ nie udzielił odpowiedzi na zadane pytania w trybie dostępu do informacji publicznej.
Skarżący wskazali, że prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP, obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Na poparcie swego stanowiska przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
Stan faktyczny sprawy jest następujący: skarżący wnioskiem z 28 grudnia 2022 r. zwrócili się do organu na podstawie art. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p., o udzielenie następującej informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem:
- 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, grużlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?
- 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?
- 3. Według Informacji od prof. Iwony Paradowskiej - Stankiewicz ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
- 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
- 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
- 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
- 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
- 8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?
- 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
- 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?
- 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
- 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?.
Na ww. wniosek odpowiedział organ pismem z dnia 4 stycznia 2023r., nr [...].
W związku z powyższym skarżący wywiedli skargę do WSA podnosząc, że nie udzielono im żadnej odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie skargi i stwierdził, że wniosek skarżących z dnia 20 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do PSSE w L. w dniu 28 grudnia 2022r. Organ rozpoznał go bez zbędnej zwłoki i udzielił wyczerpującej informacji na zadane pytania zgodnie z żądanym przez skarżących zakresem. Organ podniósł, iż powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie PPIS w L. z dnia 4 stycznia 2023 r.,nr.[...], które nadane zostało w placówce Poczty Polskiej w dniu 5 stycznia 2023 r., a doręczone skarżącym w dniu 10 stycznia 2023 r.
Odpowiedź na ww. wniosek skarżących z dnia 20 grudnia 2022 r. zawierała treść następującą:
"Ad. 1 Państwowa Inspekcja Sanitarna nie jest instytucją naukowo-badawczą wobec czego nie dysponuje informacjami na temat okresu maksymalnej odporności utrzymującej się po podaniu poszczególnych preparatów szczepionkowych.
Informacje na temat statystyk dotyczących szczepień obowiązkowych ujętych w kalendarzu szczepień można znaleźć na stronie https://szczepienia.pzh.gov.pl/wszystko-o- szczepieniach/ oraz w literaturze medycznej, np. "Szczepienia w pytaniach i odpowiedziach" Jacek Wysocki, Hanna Czajka.
Ad 2. Obowiązkowe szczepienia ochronne dotyczą dzieci w wieku od O do ukończenia 19 roku życia. Wskazuje to Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 5 ust. 1 lit. b, art. 17 ust. 10 pkt. 1), 2), 5), ust. 11 (Dz.U. 2022 poz. 1657 z późń.zm.); Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 18 sierpnia 2011 §2, §3, §5, (Dz.U. 2022 poz.2172) oraz Program Szczepień Ochronnych na rok 2023 (Dziennik Urzędowy 2022 poz. 113).
Powiatowa Stacja Sanitarno- Epidemiologiczna w L. nie posiada listy osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień.
Ad 3.W latach 2018- 2022 w związku z wystąpieniem na terenie powiatu [...] ognisk odry zaszczepiono 21 osób.
Ad 4. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie posiada wiedzy na temat ilości szczepień odroczonych przez lekarzy, ponieważ lekarz nie ma obowiązku zgłaszania takich informacji. Każde szczepienie ochronne jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, podczas którego lekarz kwalifikuje dziecko do szczepień zgodnie z art. 17 ust.2, ust.3, ust.4, ust. 5 Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2022 poz. 1657 z późń.zm.) oraz §7 ust. 1 ust. 3, ust. 4, §8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 18 sierpnia 2011 (Dz.U. 2022 poz.2172). W przypadku stwierdzenia przez lekarza przeciwskazań do szczepień ma zastosowanie §8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z dnia 18 sierpnia 2011 (Dz.U.2022 poz. 2172), który sanowi iż lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej, o której mowa w § 9 ust. 1 [karta uodpornień], wynik konsultacji specjalistycznej, z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej.
W związku z powyższym to lekarz biorąc pod uwagę stan zdrowia dziecka ustala, czy występują u niego przeciwskazania do szczepień.
Ad 5. W latach 2018-2022 nie nałożono grzywny na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego (brak podstaw do nałożenia grzywny).
Ad 6. Na terenie powiatu [...] w latach 2018-2022 nie stwierdzono zgonów do 4 tygodni od podania preparatu szczepionkowego.
Ad 7. W latach 2018- 2022 odnotowano jeden ciężki niepożądany odczyn poszczepienny. Objawem NOP zgłoszonym przez lekarza była encefalopatia.
Ad 8. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie posiada wiedzy na temat wypłaty odszkodowań po wystąpieniu niepożądanego odczynu poszczepiennego, ponieważ nie jest instytucją, która w tej sprawie podejmuje działania. Zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych i kryteriów ich rozpoznawania (Dz.U. 2010, Nr 254, poz. 1711 z późń.zm) zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest prowadzenie rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych zgłaszanych przez lekarzy z nadzorowanego terenu i przekazanie tych informacji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Ad 9. Art.
47. Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czyli dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym", jednakże prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma absolutnego charakteru i doznaje ograniczeń m.in. ze względu na ochronę zdrowia, o czym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie z czym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Obowiązek szczepień ochronnych wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który stanowi że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym, (wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2020r., sygn. akt: VIISA/WA 2041/20 i VIISA/WA 2044/20)
Ad 10. W przypadku wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego po poddaniu dziecka immunizacji przysługuje świadczenie kompensacyjne wypłacane z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych. Rodzaje, wysokość oraz kryteria wypłacania świadczeń kompensacyjnych reguluje z art. 17a Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (D.U. 2022 poz. 1657 z późń.zm.).
Ad 11. Pytania dotyczące bezpieczeństwa, składu, sposobu produkcji i działania danej szczepionki powinni Państwo skierować do producenta danej szczepionki, ew. informacje mogą być również zawarte w Charakterystyce Produktu Leczniczego (art. 28 Prawo farmaceutyczne Dz.U.2022 poz. 2301), natomiast pytania dotyczące dopuszczenia danej szczepionki na rynek oraz wątpliwości co do jej szkodliwości, ew. informacji obejmujących działania niepożądane należy kierować do Prezesa Urzędu Rejestracji Leków oraz producenta szczepionki.
Ad.
12. Pytanie dotyczące zaleceń bądź informacji udostępnianych przez WHO powinni Państwo kierować do WHO. W Polsce prawo dotyczące obowiązkowych szczepień ochronnych reguluje Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Postawa prawna dotycząca szczepień ochronnych została podana w punkcie Ad. 1".
Zatem, wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze, przedmiotowa informacja została udostępniona z zachowaniem terminu o którym stanowi art. 13 ust. 1 udip.
Organ wskazał, iż skorzystanie przez skarżących z instytucji prawnej dostępu do informacji publicznej związane jest z niewykonaniem przez skarżących ciążącego na nich jako przedstawicieli ustawowych obowiązku poddania dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zaakcentował, iż w dniu 27 września 2022 r. PPIS w L. wysłał do skarżących zaproszenie na rozmowę do siedziby Stacji, tematem której miał być ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ich zalety i skutki ich zaniechania. Skarżący, pomimo prawidłowego doręczenia zaproszenia na spotkanie nie zgłosili się. W dniu 8 grudnia 2022 r. PPIS w L. wystosował kolejne pismo wzywające do zgłoszenia się do zaległych szczepień ochronnych dzieci skarżących. Wobec niezgłoszenia się skarżących z dziećmi na szczepienia do każdego z rodziców w dniu 28 grudnia 2022 r. skierowano upomnienie do stawienia się na szczepienia ochronne z dziećmi. Natomiast skarżący zamiast zgłosić się na szczepienia skierowali do PPIS w L. wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższych ustaleń faktycznych i prawnych, zdaniem organu, skarżący uczynili użytek z prawa dostępu do informacji publicznej w sposób sprzeczny ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem tego prawa chcąc w ten sposób bez podstawy odroczyć nałożony na nich obowiązek poddania dzieci szczepieniom ochronnym.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedź na wniosek została udzielona bez zbędnej zwłoki tj. 16 stycznia 2023 r.; data otrzymania przesyłki 18 stycznia 2023 r. Zatem organ nie miał powodu powiadamiać o przyczynach opóźnienia oraz terminie, w jakim udostępni informację, gdyż nie odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1), ale udostępnił informacje będące w jego posiadaniu, przez niego wytworzone lub przez niego przetwarzane lub mu przekazane. Organ stwierdził, że wbrew zarzutom zawartym w skardze udzielił odpowiedzi na każde pytanie oraz uczynił to w terminie ustawowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie.
W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony o udostępnienie informacji zawartych w 12 pytaniach, dotyczących problematyki szczepień ochronnych dzieci.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Zatem prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Bezczynność natomiast na gruncie tej ustawy polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. Organ pismem z 4 stycznia 2023 r. udzielił odpowiedzi co do żądań zawartych we wniosku w zakresie w jakim dysponował posiadanymi informacjami.
Zatem biorąc pod uwagę ilość pytań (12) i obszerny ich zakres – stwierdzić należy, że żądane informacje w znacznej części wykraczały poza zakres kompetencji i wiedzy organu. Natomiast szczegółowe odpowiedzi organ udzielił co do zagadnień będących w jego posiadaniu.
Z powyższego wynika, że w takiej sytuacji nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.