Uzasadnienie
W dniu 3 grudnia 2019 r. P.G. (dalej: strona, skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy K. (dalej: organ) z wnioskiem o informację publiczną w zakresie udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 r. otrzymali nagrody, podanie wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.
Pismem z 16 grudnia 2019 r. organ w odpowiedzi na wniosek podał, że w 2019 r. wypłacono nagrody dla pracowników samorządowych w kwocie [...] zł brutto. W ramach tych kwot wskazał na wysokość nagród w odniesieniu do pracowników z podaniem ich imion i nazwisk, którzy zobowiązani są do składania oświadczeń majątkowych. Wskazał również uzasadnienie przyznania tych premii. Wyjaśnił też, że aktualny wykaz pracowników i zajmowanych stanowisk znajduje się na stronie bip.K..pl. Zdaniem organu żądanie podania informacji na temat kwot nagród przyznanych dla pracowników nie zobowiązanych do złożenia oświadczeń majątkowych nie stanowi informacji publicznej.
W dniu 17 stycznia 2020 r. skarżący złożył nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 r. otrzymali nagrody, podanie wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. A także o podanie łącznej kwoty wszystkich nagród wypłaconych w 2019 r.
Pismem z 31 stycznia 2020 r. organ poinformował stronę, że została już udzielona odpowiedź na wniosek z 3 grudnia 2019 r. w dniu 16 grudnia 2019 r. Jednocześnie organ poinformował, że kwota wypłaconych nagród w grudniu 2019 r. wyniosła [...] zł brutto. Wskazał na wysokość nagród przyznanym poszczególnym pracownikom zobowiązanym do złożenia oświadczeń majątkowych oraz wyjaśnił, że są to nagrody uznaniowe Burmistrza Miasta i Gminy K. przyznane na koniec roku kalendarzowego. Organ poinformował też, że aktualny wykaz pracowników i zajmowanych stanowisk znajduje się na stronie bip.K..pl. Różnica pomiędzy wskazaną ogólną kwotą przeznaczoną na nagrody, a kwotą nagród wskazanych pracowników szczebla kierowniczego, zobowiązanych do złożenia oświadczenia majątkowego przeznaczona została na nagrody dla pozostałych pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych Urzędu Miasta i Gminy. Zdaniem organu żądanie podania informacji na temat kwot nagród przyznanych dla pracowników nie zobowiązanych do złożenia oświadczeń majątkowych nie stanowi informacji publicznej.
Wynika to z art. 24 h ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.), który stanowi, że obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego mają: radni, wójt, z-ca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta. W ramach składanego oświadczenia majątkowego w/w osoby ujawniają również wysokość dochodów uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia w Urzędzie Gminy lub jej jednostkach organizacyjnych. W stosunku do pozostałych pracowników stosuje się przepisy ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.) oraz przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, które przewiduje ochronę informacji dotyczących wynagrodzenia pracowników i jego pochodnych.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 3 grudnia 2019 r. i 17 i stycznia 2020 r. oraz zobowiązanie organu do wykonania wniosku, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: udip) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przedmiotem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było udostępnienie informacji o wynagrodzeniu pracowników, ale udostępnienie informacji o szczególnej, nadzwyczajnej płatności – nagrody, która nie jest regulowana w Kodeksie pracy. W przypadku pracowników samorządowych i korpusu służby cywilnej zastosowano specjalne regulacje - kwestie nagród są bowiem unormowane odpowiednio w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz w ustawie z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, w których to znajdują się odpowiednie przepisy dotyczące wynagradzania pracowników.
Zatem ujawnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym nie narusza ich prywatności. Informacja o przyznanych nagrodach nie ingeruje bowiem w sferę osobistą pracownika, a ma związek z okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego. Osoba, która wstępuje w sferę publiczną, musi liczyć się z tym, że informacje o jej publicznej działalności mogą się stać zainteresowaniem społeczeństwa, że informacje te będą stanowić informację publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 udip. Przemawia za tym także wykładnia przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 33 ust.
1. Zdaniem strony jawność nagród nie jest powiązana ze statusem pracownika, a samym faktem tego, Iż nagroda stanowi wyraz działalności organu (jako "miernik", jaka działalność w obrębie organu jest warta szczególnego wynagrodzenia), a tym samym tego, jak wydatkowane są środki publiczne, i jaka jest polityka finansów publicznych.
Ponadto strona wskazała, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma szerszy zakres zastosowania. W tym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. akt K17/05.
Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie uzasadnił w sposób przekonujący, by informacja o nagrodach wypłacanych pracownikom (nadzwyczajna, związana z wyjątkowymi osiągnięciami płatność), nie dotyczyła spraw publicznych - w szczególności wobec faktu, iż nagrody te są wypłacane ze środków publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosków strony z 3 grudnia 2019 r. i 17 stycznia 2020 r. co do udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania listy imion nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 r. otrzymali nagrody oraz wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Organ w ustawowym terminie, pismem z 16 grudnia 2019 r. udzielił informacji w ten sposób, że wskazał na wysokość wypłaconych nagród dla pracowników samorządowych w wysokości [...] zł brutto w 2019 r. z rozbiciem wypłaconych kwot w każdym miesiącu oraz podał informacje co do wysokości nagród przyznanych dla osób pełniących funkcję publiczną, podając ich imiona i nazwiska oraz wskazując na podstawę udzielenia premii.
Wyjaśnił też, że aktualny wykaz pracowników i zajmowanych stanowisk znajduje się na stronie bip.K..pl. Zdaniem organu żądanie podania informacji na temat kwot nagród przyznanych dla pracowników nie zobowiązanych do złożenia oświadczeń majątkowych nie stanowi informacji publicznej.
Z kolei pismem z 31 stycznia 2020 r. informacji udzielił w ten sposób, iż wskazał, że do 31 grudnia 2019 r. wypłacono [...] zł brutto nagród dla pracowników samorządowych, podał informacje co do wysokości nagród osób pełniących funkcję publiczną nie podając przy tym imion i nazwisk. Nie wskazał podstawy przyznania tych nagród. Ponownie wyjaśnił, że aktualny wykaz pracowników i zajmowanych stanowisk znajduje się na stronie bip.K..pl. Organ zaznaczył, iż informacja na temat nagród pozostałych pracowników nie pełniących funkcji publicznych i nie zobowiązanych do składania oświadczenia majątkowego nie podlega udostępnieniu.
Spór, w sprawie koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosków strony skierowanych w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Spornym jest ustalenie jaki jest zakres pojęcia "informacja publiczna", tj. jakie informacje podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i spornym jest ustalenie w jakiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na uregulowania zawarte w rozporządzeniu ogólnym w zakresie ochrony danych osobowych (RODO).
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 udip określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których są organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;(art. 4 ust. 1 pkt 4). Burmistrz Miasta i Gminy jako podmiot wymieniony w treści art. 4 ust. 1 pkt 4 udip jest zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy tego przepisu.
Rozważenia wymaga jednak zakres informacji, jakie podlegają ujawnieniu w trybie udip Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa ta daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie wszystkie dane, których udostępnienia żądał skarżący w istocie podlegają ujawnieniu w trybie udip. Przypomnieć należy, że skarżący wnioskował o udzielenie informacji w zakresie udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2019 r. otrzymali nagrody oraz wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Podzielając stanowisko orzecznictwa co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, komunalnym przyczyniającej się do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma.
Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, uznać każdego, kto wykonując zadania w podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osobach prawnych samorządu terytorialnego oraz podmiotach reprezentujących inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
W konsekwencji powyższych uwag należy dojść do wniosku, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród pracowników samorządowych nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do ogólnej wysokości wypłaconych nagród w danym roku oraz co do wysokości nagród wypłaconych pracownikom pełniącym w jednostce samorządu terytorialnego rolę piastuna organu. Prawo do uzyskiwania informacji w trybie udip nie jest prawem bezwzględnym, doznając pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą.
Należy zaznaczyć, że ustawa ta daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a udip. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.
Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji.
W niniejszej sprawie organ prawidłowo postąpił nie wydając decyzji administracyjnej i informując stronę w pismach z 16 grudnia 2019 r. i 31 stycznia 2020 r., iż żądanie pozostałych informacji co do kwot nagród wypłaconych pracownikom nie pełniącym funkcji publicznych w organie i osiągnieć jakie legły u ich podstaw nie stanowią informacji publicznej. W tej bowiem sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji odmownej albowiem art. 16 ust. 1 udip stanowi iż jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Skoro wniosek strony w tym zakresie nie dotyczył informacji publicznej tym samym brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie.
Prawidłowo zatem pismem z 16 grudnia 2019 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie podania; łącznej kwoty wydatkowanej z funduszu nagród w 2019 r. oraz informacji o kwotach nagród wypłaconych pracownikom pełniącym funkcję publiczną. Prawidłowo też organ wskazał okoliczności uzasadniające przyznanie im nagród. Z tym, że organ powinien także przywołać akty prawne, na podstawie których nagrody zostały przyznane. Zatem w tym zakresie odpowiedź organu jest niepełna.
Jednocześnie uwzględniając fakt, iż imienny wykaz pracowników Urzędu ze wskazaniem zajmowanego stanowiska służbowego opublikowany jest w BIP Miasta i Gminy pod stosowną zakładką, odpowiedź organu udzielona pismem z 31 stycznia 20120 r. o wysokości nagród pracowników pełniących funkcje publiczne nie zawierająca podania ich imion i nazwisk może być uznana za wystarczającą. Skoro formą udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w BIP zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 1 udip zbędne jest dodatkowe udostępnianie danych w wyniku żądania strony.
Jednakże zaprezentowane stanowisko organu w piśmie z 31 stycznia 2020 r. należało uznać za częściowe, niewystarczające, nie wyczerpujące w pełni żądania wniosku. Wynika to z faktu, że organ nie udzielił informacji skarżącemu w zakresie wskazania podstawy prawnej przyznania nagród, ani też nie wskazał okoliczności uzasadniających przyznanie nagród, co uczynił w poprzednim piśmie z 16 grudnia 2019 r.
Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Z kolei, przepis art. 10 ust. 1 udip stanowi, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacje odczytywane łącznie z art. 13 ust. 1 udip pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 udip, a tym samym o przewlekłości działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie.
A zatem, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku Skarżącego w zakresie objętym skargą terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem z uwzględnieniem powyższych wskazań.
Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem uwzględnienie wniosku skarżącego tylko w części, nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).