Uzasadnienie
Wnioskiem z 15 stycznia 2020 r., P.G. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy O. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej na temat osób, które brały udział w przygotowaniu odpowiedzi na złożone przez niego w 2019 r. wnioski, a także o przesłanie informacji na temat osób, które wytworzyły informacje (odpowiedzi) oraz osób, które je zatwierdzały w okresie od 18 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. z podziałem na sygnatury sprawy/datę odpowiedzi oraz imiona i nazwiska.
Pismem z 29 stycznia 2020 r. skarżący został poinformowany, że z uwagi na ilość nadsyłanych przezeń wniosków i organizację pracy urzędu, odpowiedź na pismo z 15 stycznia 2020 r. zostanie udzielona niezwłocznie, nie później niż 15 marca 2020 r.
Następnie, w odpowiedzi na złożony przez skarżącego ww. wniosek, Wójt Gminy O., pismem z 2 marca 2020 r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podkreślił, że każda odpowiedź udzielona przez organ na złożone w 2019 r. wnioski skarżącego zawierała informacje o osobie udzielającej odpowiedzi, ewentualnie o osobie, która wydała decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, że żądana informacja została już skarżącemu udostępniona. Organ wyjaśnił także, że dane w indywidualnej sprawie wnioskodawcy nie stanowią informacji publicznej, bowiem miał on możliwość zapoznania się z danymi osób, które brały udział w odpowiedzi na jego wnioski w ramach postępowań, w których przysługują mu prawa strony. W sytuacji natomiast, gdy istnieje odrębny tryb dostępu do informacji, ustawa o dostępnie do informacji publicznej nie obowiązuje.
Skarżący, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wywiódł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie – art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa i nieuzasadnioną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji,
- – art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia w całości informacji publicznej we wskazanym terminie,
- – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Jednoczenie skarżący wniósł o:
- – zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z 15 stycznia 2020 r. poprzez udostępnianie wnioskowanej informacji,
- – orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.,
- – wymierzenie grzywny organowi podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,
- – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie w każdej sprawie zainicjowanej jego wnioskiem została wydana decyzja administracyjna, a rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego przybierały różną postać. Zdaniem skarżącego organ administracji błędnie rozpatrzył złożony przez niego wniosek, bowiem skarżący wnosił o udostępnienie informacji co do osób, które brały udział w przygotowaniu odpowiedzi na złożone przez niego zapytania. Należy przez to rozumieć osoby, które brały faktyczny udział, merytorycznie zaangażowane, a nie jedynie osoby udzielające odpowiedzi.
Skarżący zwrócił uwagę, że w jego przypadku mogło dojść do sytuacji, że merytorycznie było zaangażowanych kilka osób bądź kilku pracowników z większej ilości działów merytorycznych, natomiast pismo zostało sporządzone oraz podpisane przez jedną osobę. Błędne jest zatem w ocenie skarżącego, stanowisko organu, który utożsamił treść jego wniosku z pojęciem osoby sporządzającej pismo/ wydającej decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wstępnie wyjaśnił, że skarżący począwszy od 18 lipca 2019 r. do 18 marca 2020 r. zadał organowi łącznie 68 pytań w zakresie udostępnienia informacji publicznej obejmujących różny zakres rzeczowy i czasowy. Organ udostępnił informację publiczną realizując większość wniosków. W zakresie zaledwie 16 wniosków organ uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, natomiast co do 4 wniosków organ uznał, że żądana w nim informacja nie stanowi informacji publicznej. Dalej organ zaakcentował, że ilość składanych przez skarżącego wniosków w znaczny sposób dezorganizuje pracę urzędu. W Urzędzie Gminy O. zatrudniona jest bowiem jedna osoba, do której zadań należy udostępnianie informacji publicznej. Osoba ta wykonuje także inne zadania związane z obsługiwanym przez nią Referatem Informatyki. Dochodzi zatem do sytuacji, w której pracownik, któremu powierzono również inne zadania poza sprawami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej, zajmuje się wyłącznie wnioskami skarżącego.
Tymczasem prawo wnioskodawcy do informacji publicznej nie może rzutować na prawo innych mieszkańców Gminy do posiadania sprawnie funkcjonującego urzędu. Nadto, jak podkreśla organ, intencją ustawodawcy nie było stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnianie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Zaś poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną lub uznanie, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej, wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika natomiast, że skarżący składa analogiczne wnioski do co najmniej 11 gmin z powiatu [...] i [...], różnią się one w zasadzie jedynie zmianą adresata i datą wniosku. W ocenie organu takie działania skarżącego stanowią nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie można uznać, że pozostawał on w bezczynności bowiem organ prowadził postępowanie, w efekcie którego doszedł do przekonania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Informacje, o które zwrócił się skarżący wnioskiem z 15 stycznia 2020 r. są już w jego posiadaniu bowiem każda odpowiedź na wnioski skarżącego złożone w 2019 r. zawierała informacje o osobie, która udzielała odpowiedzi, ewentualnie o osobie która wydała decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Nadto każde pismo zawierało sygnaturę sprawy oraz datę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stanął na stanowisku, że obowiązek udostępnienia informacji publicznych nie dotyczy informacji będących już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie.
Natomiast informacje dotyczące wewnętrznej organizacji danego podmiotu, a takimi są zdaniem organu, informacje dotyczące osób w jakikolwiek sposób zaangażowanych w proces wytworzenia danego dokumentu w urzędzie, nie stanowią informacji publicznej.
W uzupełnieniu skargi, skarżący za niedopuszczalne uznał zarzuty organu co do nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponadto podniósł, że organ pomimo stwierdzenia, że wnioskowane dane nie są informacją publiczną, nie wydał żadnej decyzji, co przeczy art. 12 ust. 1 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej, do czego zobowiązuje go art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wskazuje z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a., a jednym z jej przedmiotów jest bezczynność organów w odniesieniu do m. in. obowiązku wydania określonej decyzji administracyjnej czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym przesądza art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd stosuje kryterium legalności, a zatem zgodności z prawem procesowym i materialnym (art. 1 § 2 wskazanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie, skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Wójta Gminy O. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r., w którym to zwrócił się o udostępnienie informacji na temat osób które brały udział w przygotowaniu odpowiedzi na złożone przez niego w 2019 r. wnioski, a także o przesłanie informacji na temat osób, które wytworzyły informacje (odpowiedzi) oraz osób, które je zatwierdzały w okresie od 18 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. z podziałem na sygnatury sprawy/datę odpowiedzi oraz imiona i nazwiska.
Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.
W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy wnioskowane przez skarżącego informacje w zakresie udostępniania informacji publicznej podlegają ujawnieniu zgodnie z wnioskiem strony.
Przechodząc zatem do analizy charakteru przedmiotowej informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymienia przykładowe rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Zawarty w tym przepisie katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy jest jedynie przykładowy tym niemniej doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna".
Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d ustawy, udostępnianiu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym ich organizacji oraz organów i osób sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, a także informacja publiczna o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 d u.d.i.p.).
Dla oceny charakteru pełnionej przez daną osobę funkcji kluczowa jest zatem wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Skarżący, co sprecyzował w skardze, domagał się bowiem udostępnienia informacji co do osób, które brały udział w przygotowaniu odpowiedzi na złożone przez niego zapytania, tj. które brały faktyczny udział, były merytorycznie zaangażowane, a nie jedynie osoby udzielające odpowiedzi.
W tym kontekście podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej pojęcia tego nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", należy jednak zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych często odwołuje się w tym zakresie do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05; OTK-A 2006, nr 3, poz. 30). W orzeczeniu tym Trybunał podkreślił, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.
W ocenie Trybunału chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji.
Trybunał zwrócił jednocześnie uwagę, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał przyjął, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Natomiast spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Akceptując powyższe stanowisko Trybunału, NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2130/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie stwierdził, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponadto należy mieć na uwadze, że przesądzenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze jednak, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie wskazania imion i nazwisk osób biorących faktyczny udział i merytorycznie zaangażowanych w przygotowaniu odpowiedzi na złożone przez niego wnioski, a nie jedynie osób które odpowiedzi te podpisały nie stanowią informacji publicznej. Osoby te nie pełnią bowiem funkcji publicznych, ani też nie wykonują zadań publicznych, tj. nie posiadają kompetencji do podejmowania działań władczych w ramach organu, a jedynie przygotowują projekt rozstrzygnięcia danej sprawy, który nie ma wiążącego charakteru. Kompetencje władcze posiadają jedynie osoby popisujące daną decyzje, rozstrzygnięcie w imieniu organu. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne, aby za osobę pełniącą funkcje publiczne traktować każdą osobę, która w jakikolwiek sposób powiązana jest z podmiotem realizującym zadania publiczne tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być uwzględnienie lub nie przez podmiot, który to władczo oddziałuje na inne osoby. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku pracowników przygotowujących projekty decyzji czy pism, które mogą one być ewentualnie wzięte pod uwagę przez organ posiadający kompetencje władcze.
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Dokumenty te służą jedynie wymianie informacji między pracownikami, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, a także być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji należy uznać, że zawarte w nich informacje o osobach, które je wytworzyły oraz informacje o osobach zatwierdzających również nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodzić należy się nadto ze stanowiskiem organu o nadużywaniu przez skarżącego trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co potwierdza niniejsza skarga oraz treść i ilość złożonych wniosków w krótkim odstępie czasu. Okoliczności te wskazują na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Z całokształtu akt sprawy wynika, że ilość złożonych przez skarżącego wniosków w istocie nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, wprost przeciwnie godzi w realizację tych zadań i utrudnienia sprawne funkcjonowania organu absorbując jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.
W konsekwencji powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżącego dotyczący braku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, bądź też wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem, co też w niniejszej sprawie organ w terminie uczynił.
Z uwagi na powyższe, podniesione w uzasadnieniu skargi zarzuty pozostawania organu w bezczynności okazały się niezasadne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.