Uzasadnienie
Pismem z 6 marca 2020 r. P.G. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w zakresie rozpatrzenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych przez niego 4 stycznia 2020 r.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku.
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniósł o zobowiązanie organu do wykonania wniosku i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że 4 stycznia 2020 r. wystąpił z wnioskami o udostępnieni informacji publicznej w następującym zakresie:
- - przekazanie zestawienia pracowników Referatu Administracyjnego oraz Referatu Finansowego urzędu z podziałem na stanowiska wraz ze wskazaniem kierunku studiów tego pracownika, wraz ze specjalnością oraz ewentualną nazwą kierunku ukończonych studiów podyplomowych. Wniósł również o informację na temat liczby pracowników zatrudnionych w w/w referatach oraz
- - przekazanie zestawienia pracowników Referatu Nieruchomości i Gospodarki Komunalnej oraz Referatu Ochrony Środowiska z podziałem na stanowiska wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów tego pracownika, wraz ze specjalnością oraz ewentualną nazwą kierunku ukończonych studiów podyplomowych. Wniósł również o informację na temat liczby pracowników zatrudnionych w w/w referatach.
Dnia 9 stycznia 2020 r. organ poinformował, że wydłuża czas odpowiedzi do 2 marca 2020 r. z uwagi na dużą ilość wniosków złożonych przez wnioskodawcę i przetworzony charakter informacji, a także z uwagi na organizację pracy i małą obsadę kadrową.
W dniu 2 marca 2020 r. skarżący otrzymał odpowiedź, w której organ stwierdził, że wniosek strony powiela się z jej wnioskami z [...] r. zarejestrowanymi pod nr [...] oraz [...], w których Wójt Gminy O. wydał decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej, a które zostały utrzymane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzjami z [...] r., znak: [...] oraz z [...] r., znak: [...] Ww. decyzje są ostateczne, wobec czego organ nie ma obowiązku ponownego rozpatrywania wniosków z 4 stycznia 2020 r. w tym samym przedmiocie.
W związku ze stanowiskiem organu skarżący zwrócił się do niego z wezwaniem do odpowiedzi na wniosek z 4 stycznia 2020 r., ale Wójt ponownie stwierdził, że wniosek powiela się z wnioskiem z [...] r. choć wniosek [...] r. dotyczył wszystkich pracowników urzędu, a nie tylko dwóch referatów.
Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznało, iż wniosek dotyczący wykształcenia wszystkich funkcjonariuszy publicznych Urzędu Gminy O. stanowi informację przetworzoną. Według organu ta informacja wymagałaby od organu wielu czynności, co SKO uznało za wystarczającą przesłankę do tego, by uznać, iż wnioskowane informacje są informacją przetworzoną. Dlatego idąc za sugestią SKO w C., okroił wniosek do kilku referatów. W pierwszym wniosku wystąpił o wykształcenie pracowników referatu administracyjnego (według BIP UG O. to dwie pracownice) oraz referatu finansowego (według BIP to ośmiu pracowników). W drugim wniosku wystąpił o wykształcenie pracowników referatu Nieruchomości i Gospodarki Komunalnej (według BIP UG O. to pięcioro pracowników) oraz referatu Ochrony Środowiska (według BIP UG O. to dwie pracownice). Łącznie w swoich wnioskach wystąpił o wykształcenie wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku/specjalności studiów; w pierwszym dziesięciu pracowników, w drugim siedmiu. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby informacja objęta przedmiotem wniosku stanowiła informację przetworzoną.
Zauważył, iż ani organ, ani skarżący nie kwestionują obowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, ani tego, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną. Przedmiotem sporu – zdaniem strony - jest kwestia, czy informacja o wynagrodzeniu oraz wykształceniu podlega ochronie prywatności osoby fizycznej, i tym samym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, a także czy na gruncie przedmiotowej sprawy zasadne jest ograniczenie prawa do informacji publicznej, czy też wniosek w ogóle nie dotyczył informacji publicznej.
W opinii strony informacje opisane we wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i co do zasady podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Dotyczą one bowiem informacji o wykształceniu poszczególnych pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, a zatem niewątpliwie informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem majątku publicznego, jakim jest majątek jednostki samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Odnośnie zarzutu stanu bezczynności stwierdził, że nie pozostaje bezczynny. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji ma miejsce w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o jej udzielenie. Organ zaś prowadził postępowanie, w efekcie którego doszedł do przekonania, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu, o czym poinformował stronę. Wobec powyższego nie można uznać, że pozostawał w bezczynności.
Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w obrocie prawnym istnieją dwie prawomocne i ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium w C., które utrzymało w mocy decyzje odmowne organu I instancji (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., znak: [...] oraz z [...] r., znak: [...]). Decyzje te nie zostały zaskarżone przez wnioskodawcę w przepisanym trybie, wobec czego korzystają z zasady trwałości decyzji.
Fakt, że skarżący, jak sam przyznaje w treści skargi, wyłącznie podzielił żądane przez siebie informacje na dwa odrębne wnioski, które i tak złożył w jednym dniu, nie stanowi o konieczności udostepnienia informacji w sytuacji, w której w tym samym zakresie w obrocie istnieją ostateczne i prawomocne decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie w przedmiocie bezczynności nie może być wykorzystywane jako instrument do podważania i zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych.
Żądanie strony jest sprzeczne z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjętymi w niej rozwiązaniami mającymi zapobiec nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Informacja przetworzona jest udostępniania wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca wykaże szczególnie istotny interes publiczny w jej udostępnieniu, zaś w analizowanym przypadku skarżący nie wykazał istnienia takiego interesu, co potwierdziło w swoich decyzjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.. Późniejsze pozorne dzielenie wniosków na mniejsze zakresy stanowiłoby ominięcie ww. instytucji i wypaczenie sensu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tym bardziej, jeżeli tak utworzone nowe wnioski wpływają do organu w tym samym dniu. Takie działanie nie zmienia charakteru informacji na informację prostą.
Podniósł także, że skoro sprawa w tym samym przedmiocie została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, to organ nie powinien być obowiązany do ponownego rozpatrywania wniosków obejmujących ten sam zakres wnioskowanej informacji, a postępowanie w przedmiocie bezczynności organu nie może prowadzić do weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, gdyż do takich celów ustawodawca przewidział inne tryby postępowania.
Nadto organ wskazał, że wnioskodawca od 18 lipca 2019 r. do 17 marca 2020 r. złożył drogą elektroniczną kilkadziesiąt wniosków o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na łącznie co najmniej 68 pytań. Co do części pytań organ udostępnił informację publiczną, realizując większość wniosków. W zakresie 16 wniosków uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Wyłącznie co do czterech wniosków organ uznał, że żądana w nich informacja nie sianowi informacji publicznej.
Wyjaśnił, że w Urzędzie Gminy O. zatrudniona jest jedna osoba, do której zadań należy udostępnianie informacji publicznej. Osoba ta wykonuje jednocześnie inne zadania, związane z obsługiwanym przez nią Referatem Informatyki. Szacunkowy czas wymagany dla realizacji wszystkich wniosków skarżącego o udostępnienie informacji, w tym również przekazywania skarg, został oceniony przez organ na co najmniej 8 godzin tygodniowo, co wiąże się ze znaczną reorganizacją codziennej pracy referatu. Organ podkreślił, że w tym czasie zajmuje się wyłącznie postępowaniami prowadzonymi na wniosek skarżącego. Pracownik Urzędu odpowiedzialny za udostępnianie informacji publicznej, z racji codziennych przypisanych mu obowiązków, nie mógłby wykonywać tych czynności w godzinach pracy, co wiąże się z koniecznością poniesienia przez Gminę dodatkowych kosztów wynagrodzenia w godzinach nadliczbowych. Urząd Gminy O. jest małą jednostką, w której zatrudnione są 33 osoby.
Pracownicy ci wykonują te same zadania, które w dużych jednostkach samorządu terytorialnego wykonywane są nawet przez kilkuset pracowników. W analizowanych okolicznościach dochodzi do sytuacji, w której pracownik, któremu powierzono również inne zadania poza sprawami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej zajmuje się wyłącznie wnioskami o udzielenie informacji publicznej pochodzącymi od jednej osoby czyli skarżącego. Organ zauważył, że prawo wnioskodawcy do informacji publicznej nie może rzutować na prawo innych mieszkańców Gminy do posiadania sprawnie funkcjonującego Urzędu Gminy.
Zdaniem organu intencją ustawodawcy nie było stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Organ podzielił stanowisko, że żądanie udostępnienia informacji publicznej, podyktowane troską o prawidłowe wydatkowanie środków publicznych nie może prowadzić do nadużyć w postaci nieuzasadnionej dezorganizacji w pracy organu. W tym zakresie powołał się na wyrok NSA z 30 sierpnia 2012r., sygn. akt I OSK 799/12, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 802/12).
Organ oświadczył, że uzyskał w trybie współdziałania organów administracji publicznej informację, że wnioskodawca składa analogiczne wnioski do co najmniej 11 innych gmin z powiatu [...] i [...], przy czym w każdej z gmin wnioskodawca złożył kilkadziesiąt wniosków o dostęp do informacji publicznej, obejmujących analogiczne pytania. Wnioskodawca często dokonuje wyłącznie zmiany adresata i daty wniosku, wysyłając go do kilkunastu różnych podmiotów zobowiązanych. W ocenie organu takie działanie stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca nie ma bowiem realnych możliwości wykorzystania żądanych przez siebie informacji w celu poprawy funkcjonowania aparatu samorządowego bądź państwowego.
W piśmie procesowym z 28 kwietnia 2020r. skarżący podniósł, że wykształcenie urzędników to niewątpliwie informacja publiczna, gdyż wskazuje na poziom kompetencji pracownika i wskazuje na jego zdatność do wykonywania władzy publicznej. On zastosował się do sugestii SKO i wystąpił o dane "zaledwie kilkorga urzędników, co czyni wniosek informacją prostą." Podniósł, że organ uchyla się od udostępnienia informacji, co skutkuje tym, że jego skargi na bezczynność są uwzględniane przez sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem innych czynności.
Tak więc warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie czyni tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Aby zatem rozstrzygnąć, czy wójt pozostaje w bezczynności należy ustalić, czy istotnie jest zobowiązany do podjęcia działania, którego żąda strona.
Bez wątpienia organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm.) dalej powoływana jako u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Strony są także zgodne co do tego, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co wynika także z decyzji SKO w C. z [...] i [...] r., utrzymujących w mocy decyzje Wójta Gminy O. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego, a które są ostateczne i prawomocne.
Dlatego Sąd nie podzielił stanowiska strony, że "przedmiotem sporu jest kwestia, czy informacja o wynagrodzeniu oraz wykształceniu podlega ochronie prywatności osoby fizycznej, i tym samym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, a także czy na gruncie przedmiotowej sprawy zasadne jest ograniczenie prawa do informacji publicznej, czy też wniosek w ogóle nie dotyczył informacji publicznej." Zdaniem Sądu przedmiotem tym jest ocena, czy możliwe jest poprzez formalną (polegającą na jego częściowym ograniczeniu) i sztuczną modyfikację wniosku (podzieleniu go na dwa wnioski złożone w tym samym dniu) osiągnięcie skutku odmiennego od wynikającego z ostatecznych i prawomocnych decyzji SKO, utrzymujących w mocy rozstrzygnięcie organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W tak zarysowanym sporze Sąd stanął na stanowisku, że nie jest to możliwe, gdyż stanowiłoby obejście prawa mające na celu naruszenie zasady związania treścią decyzji administracyjnej i zasady trwałości decyzji.
Stosownie do art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Zgodnie zaś z art. 16 K.p.a.:
§ 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
§ 3. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.
Faktem jest, że formalnie rzecz biorąc wniosek strony nie odnosi się ściśle do zindywidualizowanych decyzji Wójta ani SKO z określonej daty i o wskazanym numerze, tym niemniej materialnie obejmuje część tego samego zakresu danych, o których organy dwóch instancji rozstrzygnęły w swych decyzjach. Skarżący nie podnosi też, aby w analizowanym wniosku stan faktyczny był odmienny, np. że zdołał wykazać, że tym razem przekazanie tych informacji przetworzonych jest jednak istotne z punktu widzenia szczególnie istotnego interesu publicznego.
Skoro więc odnośnie informacji pokrywających się zakresem z żądanymi wnioskiem z 4 stycznia 2020r. Wójt [...] r. wydał decyzje odmawiające ich ujawnienia, jako informacji przetworzonych z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego, a SKO ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami utrzymało te rozstrzygnięcia w mocy, to nieistotna i pozorna zmiana treści wniosku polegająca na podzieleniu informacji na dwa formalnie odrębne wnioski nie może prowadzić do powtórnej oceny sprawy zakończonej taką decyzją.
Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że skarżący dokonał ograniczenia ilościowego pracowników, co do których informacji żądał podając, że wniosek odnosi się do 17 osób. Zauważyć bowiem należy, że obejmuje on połowę wszystkich pracowników Urzędu (tj. 17 osób z 33 zatrudnionych, nie jest więc prawdziwe twierdzenie strony, że zwróciła się "o dane zaledwie kilkorga urzędników" – pismo procesowe z 28 kwietnia 2020r.), zatem dalej z racji swej obszerności żądane dane stanowią informację przetworzoną, na co zwrócił uwagę Wójt w decyzjach utrzymanych w mocy przez SKO podnosząc nakład pracy konieczny do ich zgromadzenia według zadanych kryteriów.
Sąd podzielił też stanowisko organu co do tego, że skarżący kierując w okresie 8 miesięcy (od 18 lipca 2019r. do 17 marca 2020r.) 68 pytań o informację publiczną nadużył prawa do informacji.
Oczywistym jest, że z żadnych przepisów nie wynika liczba zagadnień, które mogą się stać przedmiotem zapytania do zobowiązanego organu. Tym niemniej musi to być taka ilość, która – z jednej strony – pozwala wnioskodawcy uzyskać informacje w tym zakresie, w jakim jest nią zainteresowany, z drugiej jednak nie prowadzi do paraliżu jednostki obsługującej organ zobowiązany do udzielenia informacji. W sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa swojego prawa do uzyskania informacji publicznej, zakłóca tym samym normalny tok pracy urzędu i utrudnia realizację zadań, jakie zostały mu powierzone w interesie ogólnym.
Sąd orzekający podziela w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 799/12, w którym Sąd ten stwierdził, że "Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008)."
Wreszcie odnieść się trzeba do zawartego w uzasadnieniu skargi stwierdzenia, że "ze względu na nieprzejrzystość systemu obiegu i przechowywania dokumentów nie jest w praktyce możliwe kontrolowanie prac urzędu."
Odnośnie powyższego zauważyć należy, że skarżący zdaje się uzurpować sobie prawo do kontroli organów 11 jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z kierowanych do każdej z nich kilkudziesięciu pytań o informację publiczną, a na co zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Natomiast celem u.d.i.p. nie jest kontrola aparatu publicznego, do czego powołane są inne instytucje (np. RIO w zakresie gospodarki finansowej czyli środków wydatkowanych na wynagrodzenia), lecz realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, poprawa funkcjonowania administracji publicznej i usprawnienie działania jej organów w zakresie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Jednocześnie Sąd nie orzekł w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania, gdyż zgodnie z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.