Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 12 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 88/23

Uzasadnienie

Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. S. N. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. (dalej: Prezes SO, organ administracji) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła naruszenie 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP), w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Wniosła o:

1. - zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego w K. do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy,
2. - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
3. - udostępnienie skarżącej dostępu do akt sądowych niniejszej sprawy w systemie teleinformatycznym Sądu ("Portal Akt Sądowych Sądów Administracyjnych "PASSA" - https://portal.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż dnia 12 lutego 2023 r. zwróciła się do Prezesa SO z wnioskiem o udzielenie następujących informacje:

1. 1. czy kiedykolwiek toczyło się bądź toczy w chwili obecnej postępowanie dyscyplinarne bądź postępowanie karne (także postępowanie karne prywatnoskargowe) z udziałem SSO R. S.? Jeżeli tak, to jakie zarzuty są stawiane sędziemu w tych postępowaniach, bądź w jakich rolach w tych sprawach sędzia występuje? Jeżeli postępowania są już zakończone, prosiła o udzielenie informacji, w jaki sposób to nastąpiło,
2. 2. w ilu sprawach od roku 2015 do chwili obecnej, w których sędzią referentem był SSO R. S. sąd wyższej instancji oddalił skargi kasacyjne, apelacje od wyroków kończących postępowanie przed sądem pierwszej instancji, a w ilu sprawach uchylił te wyroki, oraz ile łącznie wyroków kończących postępowanie przed sądem pierwszej instancji wydał Sąd Okręgowy w K. w sprawach, w których sędzią referentem był sędzia R. S.? (z podziałem na poszczególne lata),
3. 3. skanów zarządzeń wydanych przez Prezesa Sądu Okręgowego w K. w okresie od 10 listopada 2017 r. do 2 kwietnia 2019 r.,
4. 4. skanów protokołów ze zgromadzeń sędziów w okresie od 10 listopada 2017 r. do 2 kwietnia 2019 r.,
5. 5. wydanych przez Prezesa Sądu Okręgowego w K. w okresie od 10 listopada 2017 r. do 2 kwietnia 2019 r. decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej,
6. 6. skanu aktu powołania sędziego R. S. do pełnienia funkcji Prezesa Sądu Okręgowego w K..

Wskazała, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi od organu administracji na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2. Zwróciła się o udostępnienie protokołów z rozpraw, które noszą wszelkie cechy dokumentu urzędowego (vide art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), a taka informacja na zasadzie art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w szczególności podlega udostępnieniu. Stwierdziła, że skoro jej wniosek dotyczył informacji publicznej, to organ administracji powinien ją udostępnić, lub wydać w razie konieczności ochrony innych praw (vide art. 5 u.d.i.p.) decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (vide art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli tego nie uczynił w ustawowym terminie, uzasadnione jest twierdzenie, że dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że wnioskiem skarżąca zwróciła się o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ujętych w pkt 1-6 informacji dotyczących działalności osoby sędziego R. S..

W dniu 27 lutego 2027 r. do wnioskodawczyni drogą elektroniczną przekazano informacje dotyczące danych objętych pkt 1, 3-6 wniosku, co jest w sprawie bezsporne.

Natomiast w przedmiocie udzielenia informacji zawartej w pkt 2 wniosku skarżąca została poinformowana, że żadne dostępne urządzenie ewidencyjne ani system SAWA nie pozwala na wygenerowanie automatycznie informacji, o których udostępnienie wnosi. W systemie informatycznym sądu nie są odnotowywane odrębnie informacje, o których mowa we wniosku. Mając powyższe na względzie i uznając, że chodzi o uzyskanie informacji przetworzonej, ponieważ ewentualne udzielenie żądanych informacji wymagałoby podjęcia szeregu dodatkowych czynności związanych z ich pozyskaniem, co wiąże się z oddelegowaniem do tej czynności pracowników i dezorganizowałoby w znaczny sposób pracę sądu, nie istnieje bowiem możliwość wygenerowania ich z systemu SAWA, a ewentualne jej pozyskanie wymagałoby przejrzenia wszystkich akt spraw, w których orzekał sędzia R. S., skarżąca została wezwana do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, że uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie jak we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ administracji wskazał, że nie sposób odnieść się do twierdzeń skarżącej, że zwróciła się o udostępnienie protokołów z rozpraw, skoro wniosku takiego nie złożyła, o czym przekonuje analiza jej pisma z dnia 13 lutego 2023 r., gdzie nie wyartykułowano żądania nadesłania protokołu jakiejkolwiek rozprawy.

W dniu 28 lutego 2023 r. skarżąca skierowała skargę na bezczynność organu administracji, której nadano bieg przesyłając ją do tut. Sądu.

W dniu 8 marca 2023 r. decyzją nr [...] Prezes SO odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie udzielenia informacji publicznej, wobec niewykazania przez skarżącą, iż uzyskanie informacji przetworzonej, o którą wnioskowała, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzja odmowna została odebrana przez skarżącą dnia 15 marca 2023 r.

Pismem z dnia 5 września 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu radcę prawnego A. W. (dalej: pełnomocnik) podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze na bezczynność organu administracji. Wskazała w piśmie, iż Prezes SO zupełnie niezasadnie wskazał, że przedstawienie żądanych informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności związanych z ich pozyskaniem. Wszelkie informacje, które dotyczą osoby sędziego R. S., związane z zajmowanym przez niego stanowiskiem i pełnionymi obowiązkami, pozostają zagadnieniem szczególnie istotnym dla interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy).

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.).

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez przepisy prawa terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Bez znaczenia jest również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Natomiast na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13;, sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).

Rozważając wniesioną skargę na bezczynność / przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Sąd w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. np. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 1377/12, I OSK 392/12, I OSK 1445/12).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Prezes SO jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter.

Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu.

Załatwienie zaś wniosku w trybie u.d.i.p. może przybrać postać:

1. 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
2. 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
3. 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4. 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
5. 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
6. 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wnioskiem z dnia 12 lutego 2023 r. informacji wyszczególnionych powyżej w punktach 1-6 (vide: uzasadnienie str. 1-2). W odniesieniu do punktów 1, 3, 4, 5 i 6 wniosku organ administracji udzielił stronie skarżącej odpowiedzi w dniu 27 lutego 2023 r. (pismo z dnia 24 lutego 2023 r., przesłane do skarżącej mailem w dniu 27 lutego 2023 r.) Natomiast w zakresie pkt 2 wniosku Prezes SO poinformował skarżącą, iż żadne dostępne urządzenie ewidencyjne ani system SAWA nie pozwalają na wygenerowanie automatycznie informacji, o które wnosi. W związku z tym, że ich przygotowanie oraz ewentualne udostępnienie wymagałoby podjęcia szeregu dodatkowych czynności i oddelegowania pracownika do przygotowania danych, jednocześnie wezwał skarżącą o wykazanie, że pozyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie odniosła się w żaden inny sposób do wezwania organu administracji niż wnosząc w dniu 28 lutego 2023 r. skargę do tut. Sądu. Wymaga zatem podkreślenia, iż to skarżąca winna wykazać istnienie szczególnego interesu publicznego, w terminie określonym w wezwaniu. Ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani organy administracji nie oceniają z urzędu istnienia szczególnego interesu publicznego. Udzielanie informacji następuje wyłącznie na wniosek zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Zatem wymagana jest aktywność strony, która wnosi o udostępnienie informacji i działania organu administracji. Zatem powoływanie się na okoliczności uzasadniające istnienie szczególnego interesu publicznego po wniesieniu skargi do tut. Sądu, a nie przed organem administracji, do którego wniesiono żądanie w trybie u.d.i.p. nie może konwalidować powyższego uchybienia formalnego.

Istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez skarżącą w pkt 2 jej wniosku z dnia 12 lutego 2023 r. jest, co słusznie w ten sposób zakwalifikował organ administracji, udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń czy zestawień, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Wskazuje się w orzecznictwie, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, w tym np. sięgnięcia do dokumentacji źródłowej. Nie są to czynności mechaniczne, usuwania bądź dodawania danych, a muszą być poprzedzone złożonymi działaniami myślowymi.

Uzyskanie przez zainteresowaną tego typu danych (art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p.) możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa, co do zasady, na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w konkretny sposób. Pojęcie "interesu publicznego" jest bowiem pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwa oraz innych jednostek publicznych jako pewnej całości. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Dodatkowo Sąd wskazuje, iż nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, prawo do przejrzystych działań organów państwa, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, czy jawność administracji.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4448/21, z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15). Wprawdzie w u.d.i.p. nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanych informacji. Jednakże ustawodawca uregulował wyjątki i obostrzenia m.in. w art. 3 ust. 1 pkt 1 żądając wykazania szczególnego interesu publicznego w sytuacji, gdy wniosek obejmuje żądanie informacji przetworzonej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić te nadrzędne zasady.

Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji publicznej a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Udzielenie przetworzonej informacji publicznej w niniejszej sprawie jest uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile może realnie przełożyć się, na przykład, na poprawę funkcjonowania tego Sądu bądź też sądownictwa w ogólności. Realne możliwości przyszłego wykorzystania przez skarżącą uzyskanych danych mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie jej stosownych informacji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 795/05, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/20). W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie wykazała istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji, mimo także wezwania organu administracji, a zatem końcowo organ administracji zasadnie odmówił udzielenia informacji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w takiej sytuacji nie można skutecznie organowi administracji zarzucić bezczynności i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.