Uzasadnienie
Pismem z 12 marca 2020 r. r. P.G. (dalej: wnioskodawca, lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność "A" Spółka z o.o. z siedzibą w C. (dalej: organ, spółka) w przedmiocie udostępnienia w trybie informacji publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. nr 112, poz.1198, dalej udip) wydatków dla firmy "B" w latach 2013-2019, z podziałem na każdy rok z osobna. Organ pozostaje w bezczynności 71 dni, gdyż do dnia wniesienia skargi nie udzielił żądanej odpowiedzi i bezpodstawnie żąda wykazania ważnego interesu publicznego dla jej udzielenia.
Z akt sprawy wynika, że skarżący skierował 10 stycznia 2020 r., godz. 20,41 do spółki drogą elektroniczną wezwanie o udostępnienie powyższej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wezwanie nadeszło z adresu [...], podpisane P.G. zamieszkały w C. ale jednocześnie związany ze spółką "C" sp. z o.o. z siedzibą tamże. Organ odebrał wezwanie 13 stycznia 2020 r.
Pismem z 21 stycznia 2020 r. (doręczonym 5.02,20 r.) organ wezwał, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni szczególnego interesu publicznego, gdyż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Wezwanie wysłano drogą pocztową pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi 6 lutego 2010 r. skarżący, drogą elektroniczną, z tego samego adresu, uznał w oparciu o przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych, że skierowane do niego żądanie stanowi utrudnienie dostępu do informacji publicznej oraz przedłużanie postępowania. Żądana informacja dotyczy kosztów funkcjonowania organu finansowanego ze środków publicznych, w tym podatków mieszkańców gminy i ich ujawnienie leży w interesie publicznym. Nie jest zatem informacją przetworzoną. To organ musi wykazać, że informacja nie jest istotna dla ogółu. Nadto jeżeli organ nadal nie widzi podstaw do jej udzielenia winien wydać decyzje odmowną, co umożliwi wniesienie skargi do sądu.
Kolejnym pismem z 19 lutego 2020 r. organ wezwał skarżącego, w terminie 14 dni, do wykazania szczególnego interesu publicznego pod rygorem odmowy udostępnienia informacji. W uzasadnieniu wezwania wskazał, że nie posiada bazy danych, z której byłoby możliwe proste wygenerowanie odpowiedzi z podziałem na każdy rok. zakres do wykonania czynności mających na celu przygotowanie informacji czyni ją przetworzona w rozumieniu ustawy a tym samym żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego za zasadne. Wnioskodawca winien też wskazać, w jaki sposób zamierza informacje wykorzystać. Wezwanie wysłano pocztą na adres zamieszkania wnioskodawcy.
W odpowiedzi wnioskodawca powtórzył argumentację zawartą w piśmie z 6 lutego. Wyraził zdziwienie, że korespondencja organu wysyłana jest pocztą a nie na wskazany adres elektroniczny [...]. W przypadku odmownego rozstrzygnięcia wniosku żądał wydania decyzji.
Pismem z 9 marca 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku przez jego podpisanie, w terminie 7 dni, zgodnie z wymogami art. 9 i art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej kpa), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano również na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wezwanie zostało doręczone 12 marca 2020 r. W tym samym dniu wnioskodawca poinformował organ o skierowaniu do WSA w Gliwicach skargi na bezczynność organu, która trwa 71 dni, by kolejnym meilem sprostować okres "przewłoki" na dni 62. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podkreślił, że nie jest sporne, że żądana informacja jest informacją publiczną i organ zobowiązany jest do jej udzielenia. Niezasadnie organ uznaje ją za przetworzoną, rozszerzając katalog informacji przetworzonej a wezwaniem do wykazania interesu publicznego wydłuża zakreślony art. 13 ust. 2 ustawy termin do odpowiedzi na wniosek.
Nie zgadza się również z twierdzeniem, że żądane informacje nie są dostępne w systemie informatycznym organu i wymagają dodatkowej pracy w postaci ich szukania i selekcjonowania. Podzielając pogląd organu, każda czynność wyszukiwania informacji byłaby jej przetworzeniem, co czyniłoby prawo do informacji fikcją a nadto byłoby naruszeniem obowiązku wdrożenia rozporządzenia RM z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, Dz. U. z 20.01.2011 r.). na koniec wnioskodawca wskazał, że ustawa nie przewiduje takiej formy odpowiedzi na wniosek, co uzasadnia twierdzenie o jego bezczynności a czasokres jej trwania, od 10 stycznia 2010 r., że ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżący wskazał jako adres do korespondencji adres elektroniczny wskazany organowi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie jako niezasadnej i dotkniętej brakami formalnymi (brak podpisu i odpisu skargi) oraz nieusprawiedliwionej merytorycznie. Odkreślił, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu e-mailem, a co za tym idzie - nie została podpisana przez skarżącego, co stanowi naruszenie art. 57 § 1 w zw. z art. 46 i art. 47 ppsa. Stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 ppsa każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Skarżący żądał konkretnych wydatków dla firmy "B" w latach 2013-2019. Nie żądał on określonych istniejących dokumentów a wykazów informacji, które wymagały sięgnięcia do różnych dokumentów i wytworzenia nowych dokumentów w postaci "zestawień wydatków" obejmujących reformacje za wnioskowane powyżej okresy czasu. Znamienne jest również, iż pomimo że skarżący kwestionował przetworzony charakter informacji twierdząc, że jest to informacja prosta, to jednak nie był w stanie przedstawić uzasadnienia z jakiego powodu żąda informacji publicznej.
Organ nie miał możliwości oceny w jakim celu skarżący chce wykorzystać przedmiotowe informacje i czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Kwestia ta była kluczowa do udzielenia lub nie informacji publicznej. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że uzyskane informacje publiczne wykorzysta dla dobra ogółu ani w jaki sposób to uczyni. Organ podjął wysiłki aby dokładnie rozpatrzeć wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej i kierował kilka pism szczegółowo objaśniających o co chodzi. Pomimo braku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze wezwanie organ wystosował dodatkowe wezwania z prośbą o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego nie wyznaczając skarżącemu limitu czasu na odpowiedź.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 53 § 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość cyt. regulacji zawartej w art. 53 § 2b ppsa, tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu. Wskazać też należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 ppsa Sąd mógł rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym i dlatego z urzędu skierował sprawę do rozpoznania w tym trybie (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa).
Na wstępie wskazać należy, że braki formalne skargi zostały uzupełnione przez skarżącego na wezwanie Sądu w zakreślonym terminie. Skarga została podpisana podpisem elektronicznym a korespondencja była prowadzona za pośrednictwem platformy ePUAP.
Przypomnieć należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa rozpatrzenia wniosku, w tym do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa procesowego i materialnego.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych o którą może wystąpić każda osoba, bez konieczności wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1 i 2). Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych (art. 4).
W art. 6 udip ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu.
Nie jest też sporne, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
Nim jednak dojdzie do rozpatrzenia wniosku organ winien zbadać czy spełnia on wymogi formalne, tzn. czy został wniesiony przez osobę w nim wskazaną i czy został podpisany. Sprawa o udzielenie informacji publicznej jest sprawą administracyjną posiadającą własne regulacje, jednakże w pozostałym zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i nie tylko te wskazane w art. 16 ustawy wskazujące na formą załatwienia wniosku w postaci decyzji. Zatem aby uruchomić postępowanie wniosek musi spełniać wymogi formalne, zakreślone w art. 61 § 1, 2, 3 i 3a kpa. Postępowanie wszczyna wniosek, zawierający co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wniosek powinien być podpisany przez wnoszącego osobiści lub wniesione w formie elektronicznej kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP.
W spornej sprawie organ weryfikacji formalnej wniosku dokonał dopiero na etapie korespondencji ze skarżącym, przez ostatecznym jego rozpatrzeniem, po wezwaniu do wykazania istotnego interesu publicznego i sporu czy mamy do czynienia z informacją publiczną prostą czy przetworzoną. Spór w tej kwestii w ocenie Sądu jest przedwczesny.
W tym miejscu wskazać należy, że skarga została wniesiona droga elektroniczną, ale organ nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP, co powoduje, że nie ma możliwości nawet przekazania skargi tą drogą, w formie dokumentu elektronicznego potwierdzonego podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym. Skarga została opatrzona podpisem zaufanym dopiero na wezwanie Sądu z 17 kwietnia 2020 r. Korespondencja Sądu ze skarżącym miała miejsce za pośrednictwem platformy ePUAP, która nie budzi wątpliwości co do strony korespondencji. Organ do którego był skierowany wniosek nie dysponuje platformą ePUAP, co wynika z pisma z 27 kwietnia 2020 r. (k. 31 akt sądowych) stąd prowadzenie korespondencji elektronicznej było niemożliwe.
Skarżący winien zatem wykonać wezwanie organu i uzupełnić wniosek o osobiste jego podpisanie. Organ musi mieć pewność kto jest wnioskodawcą, gdyż w wielu przypadkach okoliczność ta przesądza o sposobie jej załatwienia (uczestnik przetargu, tajemnica przedsiębiorstwa).
Faktem jest, że w przypadku spraw dotyczących informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy, nie odmówił udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1), nie umorzył postępowania (art. 14 ust.
- 2) bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
W przedmiotowej sprawie skarga została zainicjowana wnioskiem skarżącego z 10 stycznia 2020 r., który organ odebrał 13 stycznia i przystępując do jego załatwienia skupił się na kwestiach merytorycznych zamiast, w pierwszej kolejności zweryfikować kwestie formalne. Stąd wadliwa kolejność wezwań do uzupełnienia wniosku, czyli wezwanie do wykazania istotnego interesu publicznego zamiast podpisanie skargi.
Aczkolwiek działanie organu było wadliwe, trudno zarzucić mu bezczynność, gdyż wniosek był dotknięty brakiem formalnym. Skarżący braku na wezwanie organu nie uzupełnił, co skutkuje niemożnością jego załatwienia z winy wnioskodawcy.
Zaprezentowane stanowisko skarżącego nie znajduje tym samym uzasadnienia, gdyż aby można mówić o bezczynności organu wniosek o udzielenie informacji winien być wniesiony skutecznie a organ zobowiązany do jej udzielenia. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła.
Nie budzi wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej, gdyż gospodaruje środkami publicznymi ale jako spółka prawa handlowego przedkłada w KRS bilans i sprawozdanie finansowe z każdego roku działalności. Powyższe potwierdza wyciąg z KRS przedłożony przez organ na wezwanie Sądu (k. 23 akt). Spółka nie ma ustawowego obowiązku posiadania platformy elektronicznej ePUAP.
Stosownie do art. 6 ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawodawca nie wskazał, że musi być ona udzielona drogą elektroniczną.
Tym samym brak podstaw do rozważań Sądu na etapie skargi na bezczynność czy żądana informacja jest prostą czy przetworzoną. Skarga na bezczynność w istocie dotyczy tylko oceny aktywności organu w kontekście obowiązków nałożonych ustawą. Tym samym w pierwszej kolejności organ bada dopuszczalność skargi, prawidłowość jej wniesienia i kwestie formalne. Pozytywny wynik tego badania uprawnia do rozpoznania merytorycznego wniosku i oceny czy dotyczy informacji publicznej i załatwienia w trybie tej ustawy.
Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego wymagał uzupełnienia a brak jego załatwienia w sposób oczekiwany przez wnioskodawcę nie doszedł do skutku w związku z jego zaniechaniami co czyni skargę na bezczynność nieskuteczną. W sprawie o udzielenie informacji publicznej, jak i każdej sprawie administracyjnej nie może być wątpliwości, kto jest wnioskodawcą (stroną postępowania) i z kim organ prowadzi korespondencję i czy dotarła ona do wnioskodawcy. Adres elektroniczny [...] wskazany we wniosku nie spełnia tego wymogu. Zwłaszcza gdy wnioskodawca podaje się za osobę prywatną ewentualnie przedsiębiorcę. Organ musi znać wnioskodawcę i móc go zidentyfikować, choćby w celu uzyskanie potwierdzenia otrzymania korespondencji czy jej prowadzenia. Wskazany adres elektroniczny nie jest adresem osobistym ani do korespondencji, a przy braku podpisania wniosku i jednoczesnym wskazywaniu w korespondencji adresu zamieszkania, PESEL oraz NIP i adresu spółki nie wyjaśnia, kto w istocie jest wnioskodawcą lub w czyim imieniu wniesione jest zapytanie.
Z akt sprawy wynika, że skarżący dysponuje podpisem zaufanym, gdyż na wezwanie Sądu opatrzył nim wniesiona skargę z wykorzystaniem platformy ePUAP i konta id [...], weryfikowalnym dodatkowo nr PESEL. Jednakże korespondencja z organem miała miejsce z wykorzystaniem wskazanego adresu elektronicznego ([...]), który identyfikację indywidualną wykluczał, a co skutkowało prowadzenie korespondencji z wykorzystaniem listów poleconych i Poczty Polskiej. Również w piśmie z 20 maja 2020 r. adresowanym do Sądu skarżący powtórzył swoje argumenty dotyczące przewlekłości postępowania będące konsekwencją wadliwego uznania przez organ żądanej informacji za przetworzoną pomijając całkowicie kwestię prawidłowości wniesienia wniosku i uzupełnienia jego braków formalnych, które w istocie stanowiły podstawę faktyczna i prawną pozostawienia go bez rozpatrzenia, o czym skarżący został powiadomiony 12 marca 2020 r. a czego nie przyjął do wiadomości.
Ponadto Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie, skarżący nie odpowiedział na wezwanie do dnia rozprawy. Sąd uwzględnił bowiem fakt, że wezwanie zostało wysłane 12 marca 2020 r. a od 14 marca 2020 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r. poz. 491), które zawieszało bieg terminów objętych obowiązującą wówczas regułą określoną w art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zawieszenie biegu terminów nie dotyczyło bowiem spraw pilnych w rozumieniu art. 14a ust. 5 powołanej ustawy, do której to kategorii należą sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. W następnej kolejności ustawodawca zawiesił bieg terminów do załatwiania wniosków o udzielenie informacji publicznej.
Mając na względzie powyższe Sąd skargę oddalił.