Uzasadnienie
S. K. (dalej: strona, skarżący) złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. (organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 14 listopada 2022 r. skarżący wystąpił o:
- 1. przedłożenie dokumentacji przeciwpożarowej, która zabrania przejścia pomiędzy klatkami schodowymi;
- 2. wyjaśnienie z czego wynika rozbieżność informacji Dyrektora Zarządu Budynków Miejskich w Z., który twierdzi, że nie stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym budynków, a z protokołu wynika co innego. Ponadto z oświadczenia Kierownika Administracyjnego wynika, że stwierdzony stan techniczny zostanie poprawiony.
Skarżący zacytował odpowiedź dla Dziennika Zachodniego, z której wynika, że w budynkach [...] i [...] miały miejsce kontrole Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdzie organ podał, że nie zostały stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym oraz sanitarno - higienicznym w.w. budynków. Skarżący przedłożył informację, którą otrzymał z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., gdzie wskazano, że zostały stwierdzone nieprawidłowości i zarządca został zobligowany do ich usunięcia.
Skarżący wyjaśnił też, że nie zgodził się z ustaleniami pokontrolnymi PINB dlatego też złożył skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie. Każdorazowo na przedłożone zdjęcia dokumentujące aktualny stan budynków mieszkalnych podległych ZBM, dostaje odpowiedź że zdjęcia są nieaktualne, dlatego ponawia zaproszenie do wspólnego rozeznania w terenie.
Pismem z 29 listopada 2022 r. organ poinformował skarżącego, że działania ZBM w budynkach [...] i [...] są prowadzone zgodnie z nakazami instytucji zewnętrznych. Wszystkie pomieszczenia wspólne są zamykane, zarządca nie ma wpływu na udostępnianie kluczy osobom postronnym. Oświadczenia, które złożył kierownik ZBM w trakcie przeglądu sanitarnego budynków są zgodne ze stanem faktycznym.
Pismem z 18 stycznia 2023 r. skarżący zażądał uzupełnienia, wskazując, że otrzymana odpowiedź nie uwzględnia wszystkich punktów poruszanych w piśmie.
Strona 7 lutego 2023 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji, poprzez błędne zastosowanie, podlegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego strona wniosła o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku,
- 2) stwierdzenie rażącej bezczynności i tym samym nałożenie kary grzywny na organ,
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że 14 listopada 2022 r. złożyła wniosek do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. Przedłożenia dokumentacji p.poż, która zabrania rozdzielenia przejścia pomiędzy klatkami schodowymi;
- 2. Wyjaśnienia z czego wynikają rozbieżności we wcześniej przedłożonych odpowiedziach względem innych dokumentów.
Zdaniem skarżącej odpowiedź organu z 29 listopada 2022 r., była niewyczerpująca. Otrzymana odpowiedź z 6 lutego 2023 r. podpisana przez Dyrektora ZBM, była również niesatysfakcjonująca, zwłaszcza, że skarżący 13 listopada 2022 r. złożył pismo do organu i od niego oczekiwał informacji publicznej oraz wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Natomiast organ przedłożył pismo Zarządowi Budynków Miejskich, którego te wyjaśnienia miały dotyczyć, a który nie ma zamiaru udzielić informacji ze względu na to, że skarżący złożył skargę na bezczynność w sprawie Zarządu Budynków Miejskich.
W związku z powyższym, w ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uwzględnił skargę w całości i udostępnił informacje objęte wnioskiem skarżącego, a będące w posiadaniu organu.
W załączeniu organ przedłożył pismo z 1 marca 2023 r. skierowane do skarżącego, informujące, że odpowiedź zostanie mu udzielona przez ZBM, ponieważ wniosek dotyczy działalności tego podmiotu.
Pismem z 2 marca 2023 r. ZBM poinformował skarżącego, że nie posiada ekspertyzy przeciwpożarowej. Zacytował także fragmenty protokołów z kontroli sporządzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że z ustaleń pokontrolnych wynikło, że nie zostały stwierdzone nieprawidłowości w stanie technicznym oraz sanitarno - higienicznym w.w. budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 ustawy z 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia.
Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 14 listopada 2022 r., który (jak wskazała strona w skardze) zawierał żądanie przekazania dokumentacji PPOŻ, która zabrania rozdzielenia przejścia pomiędzy klatkami schodowymi oraz wyjaśnienia z czego wynikają rozbieżności we wcześniej przedłożonych odpowiedziach względem innych dokumentów.
Odnosząc się do meritum sprawy, wskazać przyjdzie, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana także "u.d.i.p."). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl u.d.i.p. i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie.
W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, zostały wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jako podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.
Zatem Prezydent Miasta Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Odnośnie zaś kwestii przedmiotowej, zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Z cytowanego już art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, ale tylko w takim zakresie, w jakim działają one jako organy realizujące powierzone im kompetencje co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej jedynie aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W świetle przedstawionej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji.
Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (zob. wyroki NSA z: 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, 30 listopada 2012 r., I OSK 1835/12, publ. CBOSA).
Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej.
Przedmiotem zainteresowania strony we wniosku z 14 listopada 2022 r. było po pierwsze żądanie przekazania dokumentacji PPOŻ, która zabrania rozdzielenia przejścia pomiędzy klatkami schodowymi. Jest to informacja, która dotyczy dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Termin przekazania informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosownie do powołanego artykułu:
- 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
- 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Na pytania zawarte we wniosku skarżący otrzymał odpowiedź pismem z 2 marca 2023 r., a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 i w ocenie Sądu jest to odpowiedź wyczerpująca.
Odnośnie pkt. 1 organ poinformował, skarżącego że dokumentacja p.poż., która zabrania rozdzielenia przejścia pomiędzy klatkami schodowymi nie została wykonana.
Odnosząc się z kolei do pkt. 2 wniosku, tj. do wyjaśnienia z czego wynikają rozbieżności we wcześniej przedłożonych odpowiedziach względem innych dokumentów, to udzielona odpowiedź nie stanowi informacji publicznej.
Informacja publiczna dotyczy dokumentów wytworzonych i istniejących, natomiast nie dotyczy stanowiska organów, ich motywacji, opinii, zamierzeń, ocen jeżeli nie zostały wcześniej utrwalone, czy też wytworzone. Przepisy ustawy nie przewidują też polemiki z organem co do oceny wytworzonych dokumentów będących w posiadaniu organu. Zatem skarżący mógł żądać w trybie u.d.i.p. przedłożenia protokołów kontroli zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Natomiast żądanie wniosku o wyjaśnienie rozbieżności we wcześniej przedłożonych odpowiedziach względem innych dokumentów, nie stanowi informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zarzut strony odnoszący się do bezczynności w zakresie odpowiedzi na pkt. 1 wniosku z 14 listopada 2022 r. okazał się zasadny, o czym orzekł Sąd w punkcie 1. wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak odpowiedzi w ustawowym terminie nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne.
O rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie nie można mówić, gdyż organowi nie można przypisać celowego unikania odpowiedzi na pismo strony, lekceważenia obowiązków i pozostawienia sprawy bez biegu. Odpowiedź została bowiem stronie udzielona (jakkolwiek po terminie).
W tych okolicznościach sprawy Sąd nie uznał za zasadne wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wpływ na ten fakt ma w szczególności brak uznania rażącego charakteru przewlekłości. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w myśl przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zważyć należy, że instytucja przewidziana w cyt. przepisie jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu - w konkretnej sprawie - dojść można do przekonania, że noszą one znamiona niczym nieuzasadnionego unikania podjęcia rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacja nie mamy do czynienia, zatem Sąd oddalił w tym zakresie skargę.
Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż w toku postępowania sądowego strona 3 marca 2023 r. otrzymała informację. Bezprzedmiotowe byłoby zatem nakładanie na organ obowiązków, które zostały już wykonane. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek, choć udzielona po terminie jest kompletna i nie przeczy temu fakt, że skarżący nie jest z niej usatysfakcjonowany i z nią polemizuje.
Na zasądzone od organu koszty składa się 100 zł uiszczone przez stronę tytułem wpisu od skargi.