Uzasadnienie
Pismem z 27 lutego 2023 r. Organizacja [...] w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego z siedzibą w L. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. (dalej: organ, WORD) w sprawie rozpatrzenia wniosku z 23 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W treści wniosku skarżąca wniosła o:
- - przedstawienie w formie zestawienia (tabeli), z podziałem na wydziały, oraz oddzielnie dla kadry kierowniczej wartość procentowej nagród przyznanych w grudniu 2022 r. poszczególnym pracownikom WORD w B.;
- - przypisanie poszczególnym pracownikom kolejnych numerów zestawienia w celu przestrzegania przepisów RODO. Z wydziałów o małej liczbie pracowników czyli składających się z dwóch lub mniej pracowników strona prosiła o sporządzenie jednej wspólnej tabeli aby zachować anonimowość. We wnioskowanym zestawieniu prosiła o nieuwzględnienie osób przebywających na urlopach macierzyńskich, wychowawczych, bezpłatnych. Ponadto wniosła o przesłanie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej [...].
Pismem z 9 stycznia 2023 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wykazanie przez nią, że uzyskane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem informacje te stanowią informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej "u.d.i.p.").
Pismem z 16 stycznia 2023 r. strona skarżąca w piśmie poinformowała organ, że informacje te mają charakter wyłącznie związany z transparentnością i zgodnością w zakresie przestrzegania prawa. Celem złożenia wniosku i uzyskania informacji było zweryfikowanie legalności wydatkowania środków publicznych, a także wspieranie działa związanych z poprawą funkcjonowania WORD w B. w zakresie ewentualnych konsultacji lub wsparcia merytorycznego.
Pismem z 26 stycznia 2023 r. organ uznając, że skarżąca wykazała szczególny interes publiczny odpowiedział tylko w części na złożony wniosek. Strona skarżąca pismem z 7 lutego 2023 r. ponowił wniosek. Pismem z 23 lutego 2023 r. organ odpowiedział przedkładając tabele dotyczącą minimalnej, średniej i minimalnej nagrody przyznanej w grudniu 2022 r.
Pismem z 27 lutego 2023 r. strona skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu uznając, że organ nie odpowiedział na złożony wniosek.
Pismem z 21 marca 2023 r. WORD przedłożył ponownie poprawioną informację dotyczącą nagród przyznawanych w grudniu 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie wskazując przy tym, że bezczynność nie miała miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W kontrolowanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W sprawie bezspornym jest, że WORD jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (jest to osoba prawna samorządu województwa).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe organizacje albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Organ zobowiązany bowiem wykonuje zadania publiczne jako podmiot samorządowy.
Dodatkowo zauważyć należy, że krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publiczne nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Podkreślić należy, że wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, lecz i do innych podmiotów należących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy samorządowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por. E. Ochendowski – Prawo administracyjne, cześć ogólna, Toruń 1999 r.; wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt IOSK 1098/17).
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publiczny. Tak więc niewątpliwie WORD jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Podmiot ten w pełni korzysta z funduszy publicznych do realizowania obowiązków nałożonych ustawą.
Informacje dotyczące wydatkowania środków finansowych WORD są zatem informacją publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu (podmiotu), do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku natomiast, gdy podmiot ten uznaje, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, o swoim stanowisku zobligowany jest powiadomić stronę wnioskującą pismem, nie powinien natomiast wydawać decyzji.
Jak wynika z akt sprawy pismem z 23 grudnia 2022r. wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej strona zwróciła się do WORD o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku wskazano, że informację publiczną należy przesłać w formie elektronicznej na adres [...].
Pismem z 26 stycznia 2023 r. oraz 23 lutego 2023 r. organ udzielił szczątkowej odpowiedzi na wniosek strony skarżącej i tak naprawdę do dnia wniesienia skargi informacja publiczna nie została udzielona zgodnie ze złożonym wnioskiem.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Z treści udzielonej informacji jednoznacznie wynika, że jej przygotowanie nie wymagało przetworzenia.
W kontekście powyższego, przyjąć należy, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z 23 grudnia 2022 r., o czym sąd orzekł w pkt. I wyroku. Ustawowy termin na udzielnie informacji upłynął bowiem 9 stycznia 2023 r.
Terminy udostępnienia informacji publicznej zostały bowiem przez organ bezsprzecznie przekroczone. W ocenie sądu jednak działanie to nie było zamierzone.
Wskazać także należy, że żądana informacja została skarżącemu udzielona dopiero 21 marca 2023 r. Skarżący nie kwestionuje, że odpowiedź organu wyczerpuje zakres zapytania z jego wniosku z 23 grudnia 2023 r. Na konkluzję taką wskazuje także lektura odpowiedzi organu. Nie można zatem zarzucić, że organ celowo uchylał się od udzielenia informacji publicznej.
Z powyższych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł również w pkt. 1 wyroku.
Zaznaczyć należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Wskazania w tym miejscu wymaga, że po wniesieniu skargi organ 21 marca 2023 r. udzielił stronie skarżącej żądanych informacji. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 2 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie pierwszym sentencji, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy mieć bowiem na względzie, że nieudostępnienie zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wnioskowanej informacji nie stanowiło przejawu złej woli organu.
O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.