Uzasadnienie
Pismem z 6 marca 2023r. skarżąca T S.A. wniosła skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P., która miała miejsce wskutek niepodjęcia przez organ postępowania w sprawie przeprowadzenia asysty Policji w celu umożliwienia skarżącemu dostępu do urządzeń infrastruktury krytycznej na podstawie art. 11e ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W podstawie prawnej skarżąca powołała m. in. art. 3 § 2 pkt 9) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarzuciła organowi:
- 1. Naruszenie art. 35 § 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 11e ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COV1D-19.
Tytułem przykładu wskazała na:
1). Art. 11g, który stanowi: Podczas stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo stanu klęski żywiołowej anonimizacja danych lokalizacyjnych w celu przeciwdziałania COVID- 19 nie stanowi czynności przetwarzania, o której mowa w art. 161 ust 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne.
- 2) Art. 11k ust. 1, który stanowi: Wojewoda może, w drodze zarządzenia, zmienić lub wyłączyć wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych, określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 i 1648).
- 3) Art. 15 ea: który stanowi: Na wniosek świadczeniodawcy zobowiązanie wynikające z kwot wypłaconych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 137 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcy realizującemu umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej:
- 1) w rodzaju leczenie uzdrowiskowe:
- a) za okresy od dnia 14 marca 2020r. do dnia 14 czerwca 2020 r. i od dnia 24 października 2020 r. do dnia 10 marca 2021 r.,
- b) za okresy od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 13 marca 2020 r. i od dnia 15 czerwca 2020 r. do dnia 23 października 2020 r.,
- 4) Art. 15 zs, który stanowi: Ustalenie prawa do świadczenia postojowego następuje na wniosek osoby, o której mowa wart. 15zq ust 1, zwanej dalej "osobą uprawnioną", składany do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W oparciu o powołane przepisy skarżąca Spółka stwierdziła, że błędne jest stanowisko Komendanta, że asysta nie może być udzielona, bo nie realizuje celu ustawy. Wszystkie powołane przepisy też nie realizują tego celu rozumianego jako zwalczanie epidemii, a przecież stanowią podstawę prawną zobowiązującą wymienione w nich instytucje do określonego działania. Natomiast Komendant nie jest uprawniony do badania, czy przepis spełnia cel ustawy czy też nie.
W odpowiedzi na skargę organ nie sformułował co do skargi jednoznacznego stanowiska, lecz podtrzymał prezentowany dotychczas pogląd.
Wyjaśnił, że asysta nie została udzielona, ponieważ wnioskujący nie wykazał, że realizuje czynności związane z zakresem przedmiotowym ustawy o COVID-19. Nadto weryfikacja licznika nie może być poczytywana za działanie niezbędne do zachowania ciągłości świadczenia usług, gdyż energia elektryczna dociera do odbiorcy, co wskazuje na brak zasadności udzielenia asysty.
Stwierdził także, że budzi wątpliwości kwestia dopuszczalności stosowania ponaglenia z art. 37 k.p.a. wobec braku charakteru sprawy administracyjnej w odniesieniu do wniosku opartego o art. 11e specustawy. Powołał się na art. 1 pkt 1 Kpa zawierający definicję sprawy administracyjnej, którą jest postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:
Pismem z 21 grudnia 2022r. skarżąca wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w P. z wnioskiem o przeprowadzenie asysty policji w celu umożliwienia wejścia na teren nieruchomości. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art.11e ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Udzielenie asysty Policji miało na celu przeprowadzenie przez przedstawicieli wnioskodawcy jako właściciela infrastruktury krytycznej czynności niezbędnych dla ciągłości świadczenia usług polegających na sprawdzeniu układu pomiarowo-rozliczeniowego, który stanowi własność skarżącej, do którego jednak nie posiada dostępu. Po raz ostatni próbę przeprowadzenia oględzin układu pomiarowo-rozliczeniowego przedstawiciele skarżącej podjęli 7 grudnia 2022 r., jednakże nie zostali oni wpuszczeni na teren obiektu. W uwagach do zlecenia OTS przedstawiciele wskazali: Sytuacja nie zmieniła się jeżeli chodzi o dostęp do układu pomiarowego (obszar zamknięty).
Pismem z stycznia 2023r. Komendant Powiatowy Policji poinformował skarżącą, że cel udzielania asysty tj: sprawdzenie układu pomiarowo rozliczeniowego, nie jest związany z przedmiotem uregulowanym w ustawie covidowej, tj. nie wiąże się ze zwalczaniem i zapobieganiem, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno - gospodarczych zakażenia COVID-19. Natomiast uprawnienia przedsiębiorstwa energetycznego do przeprowadzenia kontroli układu pomiarowo - rozliczeniowego energii elektrycznej wynikają z art. 6 ustawy z 10 kwietnia 1997r. Prawo Energetyczne (z późn. zm.) i Policja nie jest organem uprawnionym do prowadzenia postępowania w ww. zakresie.
Z uwagi na treść odpowiedzi, pismem z 6 lutego 2023r. skarżąca wystąpiła w trybie art. 37 Kpa z ponagleniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W ponagleniu stwierdziła, że stanowisko organu Policji jest nieuzasadnione. Ustawa zawiera cały szereg przepisów związanych z funkcjonowaniem Sądów, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, które w sposób bezpośredni nie mają na celu przeciwdziałania COVID-19, natomiast niewątpliwie regulują kwestie związane z COVID-19. Skoro ustawodawca przewidział możliwość udostępnienia nieruchomości w celu umożliwienia wejścia lub wjazdu na teren nieruchomości, w tym do budynku, również z użyciem środków przełamujących istniejące zabezpieczenia w celu przeprowadzenia czynności niezbędnych dla ciągłości świadczenia usług, w tym w zakresie prac budowlanych, to asysta taka powinna zostać udzielona niezwłocznie, co nie nastąpiło. Stwierdził zatem, iż Komendant Powiatowy Policji pozostaje w zwłoce w realizacji swojego zadania.
Komendant Wojewódzki Policji pismem z lutego 2023r. poinformował stronę, że wniosek o asystę nie jest zasadny, ponieważ w przedmiotowej sprawie asysta Policji nie przysługiwała. Wnioskujący nie wykazał, że realizuje czynności związane z zakresem przedmiotowym ustawy o COVID-19, który został wyrażony w art. 1 i 2.
Wobec powyższego, skarżąca wystąpiła z wskazaną na wstępie skargą na bezczynność organu Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wniesionej do sądu administracyjnego, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest do oceny dopuszczalności skargi.
W ocenie Sądu, skarga podlega odrzuceniu, gdyż droga sądowa w tej sprawie jest niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej powoływana jako ppsa):
§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) 2 inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) 3 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe wyliczenie jest enumeratywne i stanowi zamknięty katalog przypadków dopuszczających kognicję sądów administracyjnych. A contrario wszelkie inne przejawy działania organów administracji publicznej nie są objęte właściwością sądu administracyjnego; tym samym nie może być skutecznie wywiedziona skarga na odnoszącą się do nich bezczynność.
Działanie, którego domagała się skarżąca od Komendanta Powiatowego Policji ponad wszelką wątpliwość nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego czy aktu organu jst. Z powyższego wynika zatem, że może ono być oceniany jedynie w kategorii aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W zakres ten wchodzą akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które nie są decyzją lub postanowieniem, (bo te są wymienione w pkt od 1 do 3), a więc są czynnościami faktycznymi (materialno-technicznymi), skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego.
Odnosząc powyższe regulacje prawne do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że udzielenie lub odmowa udzielenia asysty policji nie należy do katalogu czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie czynności czysto faktycznej, która w żaden sposób nie orzeka ani nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego.
Po wtóre, nie została spełniona przesłanka podmiotowa, tj. zaniechanie czynności przez podmiot działający jako organ administracji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ppsa, ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).
Z powyższego wynika, że koniecznym warunkiem podlegania sprawy właściwości sądu administracyjnego jest, aby była to decyzja (czynność, akt) wydany przez organ administracji publicznej.
Katalog podmiotów uznawanych za organy administracji publicznej określa art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Natomiast art. 1 pkt 2 Kpa odnosi się do innych organów państwowych oraz innych podmiotów, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Pkt 1 stanowi zaś, że Kpa normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.
Skoro Komendant Policji w sprawie, której dotyczy skarga nie rozstrzyga żadnej sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnych albo milcząco, to nie jest w tym przypadku organem administracji publicznej, którego czynności podlegałyby właściwości sądów administracyjnych.
Wszystkie wyżej przedstawione argumenty prowadzą do wniosku, że zagadnienie udzielenia asysty Policji nie mieści się we wskazanym na wstępie katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego (a w konsekwencji nie mieści się w nim także dotycząca go bezczynność), wskutek czego droga sądowa jest niedopuszczalna.
W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji postanowienia.