Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 października 2020 r. M. M. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy M o udostępnienie akt grobowca położonego na cmentarzu komunalnym w M, do którego prawo do dysponowania mają skarżąca oraz I. J., a w którym pochowani zostali: L. P., J. P., S. M., Z. M., M. P. Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. Wójt Gminy M poinformował skarżącą, że w przedmiotowym grobowcu została pochowana śp. M. P., a rodzina dokonała zapłaty dzierżawy i asysty grabarza. Do pisma dołączono pokwitowanie opłaty.
W dniu 5 listopada 2020 r. skarżąca złożyła ponowny wniosek o udostępnienie akt postępowania administracyjnego dotyczących grobowca komunalnego położonego w miejscowości M. Skarżąca wskazała, że mimo uprzedniego wniosku nie została poinformowana o terminie udostępnienia akt postępowania, nie wydano również postanowienia zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej pismo Wójta z dnia 3 listopada 2020 r. nie czyni zadość wnioskowi skarżącej.
Pismem z dnia 10 listopada 2020 r. Wójt Gminy M wskazał, że nie posiada "akt grobowca", w którym pochowana została m. in. M. P. Ponadto nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowego grobowca, a dokumentem, który posiada organ jest potwierdzenie uiszczenia opłaty za dzierżawę miejsca pod grobowiec oraz opłatę za asystę grobową, które zostały wydane już skarżącej. Organ wskazał, że z tych przyczyn nie jest możliwe udostępnienie akt postępowania dotyczącego grobowca, gdyż takie nie było prowadzone w urzędzie od 2008 r.
Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. skarżąca podniosła, że wniosek o udostępnienie akt sprawy nie był zawężony w czasookresie. Skarżąca wskazała, że w 2002 r. złożyła do Wójta Gminy M informację o przeniesieniu na skarżącą prawa do dysponowania grobowcem, na dowód czego przedłożyła stosowne oświadczenie złożone w formie aktu notarialnego. W 2008 r. złożyła sprzeciw co do pochówku w grobowcu rodzinnym M. P., a z informacji posiadanych przez skarżącą wynika, że w 2016 r. w grobowcu został pochowany B. J. W ocenie skarżącej oznacza to, że dokumentów dotyczących grobowca jest więcej niż tylko dowód opłaty. Skarżąca wskazała, że wyjaśnienia wymaga ponadto, kto bez zgody skarżącej, jako uprawnionej do współdecydowania przedmiotowym grobowcem, wydał zgodę na pochówek B. J. Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. Wójt Gminy M podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas i wskazał, że nie posiada akt grobowca, w którym pochowana jest M. P. Dla poszczególnego grobowca nie tworzy się bowiem akt administracyjnych w rozumieniu k.p.a., a zatem nie ma możliwości ich udostępnienia, ponieważ nie zostały one wytworzone. Pisma, na które powołała się skarżąca nie znajdują się w posiadaniu urzędu, gdyż nie są przechowywane dłużej niż 5 lat, ze względu na kategorię archiwalną B5.
W dniu 7 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy M w sprawie zaniechania rozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego udostępnienia do wglądu akt związanych z grobowcem zlokalizowanym na terenie cmentarza komunalnego w M. Skargą z dnia 9 grudnia 2020 r. M. M. zaskarżyła bezczynność Wójta Gminy M w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego udostępnienia do wglądu akt związanych z grobowcem zlokalizowanym na terenie cmentarza komunalnego położonego w M, pozostającego w zarządzenie Gminy M, w którym spoczywają m. in.: J. P., S. M., Z. M., M. P. Skarżąca posiada prawo do współdecydowania o dysponowaniu grobowcem. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że: wójt dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Wójtowi Gminy M grzywny w kwocie 3 tysięcy złotych i nakazanie organowi rozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia 12 października 2020 r. w terminie 7 dni od daty zwrotu akt organowi, a w przypadku zaistnienia określonych przesłanek wydanie stosownego postanowienia. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania, ani też nie zaniechał rozpatrzenia wniosku skarżącej. W odpowiedzi na skargę wskazano, że skarżąca została poinformowana, że Gmina nie posiada "akt grobowca". Dla poszczególnych grobowców znajdujących się na cmentarzu komunalnym w M nie tworzy się akt administracyjnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt nie mógł ich udostępnić skarżącej, ponieważ akta takie nie zostały wytworzone, a w przedmiotowej sprawie w ogóle nie prowadzono postępowania administracyjnego dotyczącego grobowca w rozumieniu przepisów k.p.a.. Podniesiono również, że organ nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ponieważ nie odmówił skarżącej udostępnienia akt sprawy, a wydał skarżącej jedyny dokument składający się na "akta grobowca" w formie odpisu. W ocenie organu fakt niezadowolenia skarżącej z otrzymanej odpowiedzi, nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność.
W piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, CBOSA). Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga uprzedniego ustalenia, że istnieje określony przepis prawa, który w konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności.
Zgodnie z art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1947) do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy, w zakresie w niej nieregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że do postępowania w sprawie sprowadzenia zwłok i szczątków z zagranicy stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne.
Art. 20 ust. 2 ustawy o cmentarzach upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia sposobu prowadzenia ewidencji grobów, a w szczególności prowadzenia ksiąg cmentarnych.
W rozporządzeniu z dnia 1 sierpnia 2020 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji grobów (Dz. U. 2001.90.1013 ze zm.) wskazano, że osoby fizyczne i prawne odpowiedzialne za utrzymanie i zarządzanie cmentarzem prowadzą następującą dokumentację: księgę osób pochowanych na cmentarzu, prowadzoną według numeracji narastającej lub w układzie rocznikowym, księgę grobów, alfabetyczny spis osób pochowanych na cmentarzu, zwaną dalej: "księgami cmentarnymi" (§ 1). Księgi cmentarne mogą być prowadzone w systemie tradycyjnym lub w systemie informatycznym. Księga grobów (§ 4) zawiera: 1) numer ewidencyjny, 2) nazwisko i imię (imiona) osoby lub osób pochowanych w grobie, 3) datę pochowania, 4) rodzaj grobu (ziemny lub murowany),
5) miejsce pochowania, 6) adnotację o wpisie nagrobka do rejestru zabytków, 7) adnotacje o wniesionych zastrzeżeniach i opłatach, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia, księga grobów prowadzona jest dla wszystkich grobów, a dane, o których mowa w ust. 1, dotyczą wszystkich zmarłych osób pochowanych w danym grobie, których tożsamość została ustalona.
Zgodnie z § 16 rozporządzenia osoby fizyczne i prawne odpowiedzialne za utrzymanie i zarządzanie cmentarzem przechowują księgi cmentarne bezterminowo. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że Wójt Gminy M jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji grobów w sposób wskazany w rozporządzeniu.
Kwestią bezsporną jest, że skarżąca posiada prawo do dysponowania grobowcem.
Sąd zważył, że zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi.
Sąd zważył, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") nie definiuje pojęcia "akta sprawy", jednakże z różnych przepisów Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Są to dokumenty dotyczące zarówno postępowania w danej instancji, jak i wcześniejszych stadiów postępowania w danej sprawie. Do akt danej sprawy mogą być dołączone akta innego postępowania. Pojęcie akt sprawy obejmuje zatem wszelkie dokumenty, które organ prowadzący postępowanie zebrał na potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy (tak: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2021).
Artykuł 73 § 3 K.p.a. odróżnia przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1) od uwierzytelnienia odpisów i kopii z akt sprawy (art. 73 § 2). W pierwszym przypadku strona zapoznaje się z aktami sprawy, to jest przegląda dokumenty włączone do akt sprawy, odczytuje ich treść, zapisuje swoje spostrzeżenia dotyczące akt sprawy, kopiuje dokumenty w całości lub w części itp. Strona może to uczynić zarówno w siedzibie organu, jak i poprzez system teleinformatyczny organu. Z kolei uwierzytelnienie nie ma na celu zapoznania się przez stronę z treścią akt sprawy, lecz polega na dostarczeniu stronie sporządzonego przez organ i uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy lub tylko na umieszczeniu przez ten organ adnotacji o zgodności z oryginałem kopii lub odpisu sporządzonego przez stronę. Strona może zapoznawać się, sporządzać odpisy oraz kopie, a także żądać wydania uwierzytelnionych.
Mając na względzie powyższe okoliczności nie budzi wątpliwości fakt, że prowadzenie akt administracyjnych zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy sprawy administracyjnej. Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym pojęcie akt administracyjnych może być również odnoszone do postępowania w sprawie wydania zaświadczeń.
Analiza przepisów ustawy o cmentarzach, prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do grobu nie prowadzi się akt administracyjnych w rozumieniu k.p.a. Prowadzi się natomiast ewidencję grobów w postaci księgi osób pochowanych na cmentarzu, księgę grobów, spis osób pochowanych na cmentarzu, czyli księgi cmentarne.
O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania zaś organ tego nie czyni (por. wyrok WSA w Łodzi z 31.07.2018 r., III SAB/Łd 23/17, CBOSA). Ustawa o cmentarzach wraz z wydane na jej podstawie rozporządzenie, zobowiązują organ wyłącznie do prowadzenia ksiąg cmentarnych i ewentualne żądania dotyczące wydania informacji w oparciu o dane zawarte w księdze osób pochowanych na cmentarzu, księgę grobów czy alfabetyczny spis osób pochowanych na cmentarzu mogą być rozpatrywane w kategorii obowiązku udostępnienia ich podmiotom mającym interes prawny.
Sąd podziela pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego (z 7 grudnia 1970 r., sygn. akt III CZP 75/70), że w następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza oddaje zainteresowanej osobie miejsce na grób, powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny. W ramach tego stosunku osoba ta uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także - zgodnie z powszechnym zwyczajem - szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. Osoba ta więc korzysta na stale z grobu, o czym wyraźnie mówi przepis art. 2 ust. 3 ustawy (...) o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Z kolei w wyroku z 17 lutego 2016 r., sygn. akt III CSK 84/15 Sąd Najwyższy wskazał, że prawo do grobu ma charakter cywilnoprawny, a umowa o pochowanie zwłok jest czynnością cywilnoprawną zawartą przez osobę fizyczną z zarządem cmentarza, z której wynika szereg uprawnień dla osoby, dla której kult pamięci osoby zmarłej pochowanej w tym grobie, jest jej własnym dobrem osobistym. Suma tych uprawnień stanowi prawo do grobu. W świetle tych rozważań, należy wskazać, że prawo do grobu ma charakter cywilnoprawny i jego ochrona w zakresie wskazanym w przez Sąd Najwyższy powinna być realizowana przed sądem powszechnym.
Z treści skargi oraz pism skarżącej wynika, że kwestionuje ona zasadność pochowania w grobowcu B. J. bez zgody, a nawet wiedzy skarżącej. Trzeba jednak wskazać, że kwestie te zgodnie z powyższą analizą należą do drogi postępowania przed sądami powszechnymi, ponieważ wynikają z umowy zawartej pomiędzy zarządem cmentarza, a osobą dokonującą pochówku. Równocześnie, skarżąca w każdym piśmie, a także w skardze wskazywała, że domaga udostępnienia akt grobu, powołując się na uregulowania k.p.a., a nie zwracała się do organu o wydanie informacji z księgi grobów, w zakresie osób pochowanych w grobowcu.
Zasadnie zatem, organy odpowiedziały skarżącej, że dla grobowców nie prowadzi się akt administracyjnych i wydały jej znajdujące się w posiadaniu organu dokumenty.
Mając na względzie fakt, że organ nie posiada akt, do których udostępnienia obligowałyby go przepisy prawa, brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie udostępnienia akt grobu skarżącej. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.