Uzasadnienie
Wniesioną dnia [...] 2003 r. (data nadania) do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargą, B. W. pełniący służbę w policji w stopniu [...] w [...] Komisariacie Policji w [...], zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji w [...], bezczynność w sprawie wydania decyzji "o możliwości lub braku możliwości wykonywania czynności służbowych i zawodowych jako przez osobę nie mającą stałego i czasowego miejsca zamieszkania i zameldowania".
Z uzasadnienia tak określonego zarzutu skargi wynika, iż bezczynności Komendanta Miejskiego Policji upatruje skarżący w niezałatwieniu złożonej pismem (raportem) dnia [...] 2002 r. i ponawianej w raporcie z [...].2002 r. do Komendanta Miejskiego Policji, prośby o ustalenie wykładni prawnej co do możliwości wykonywania czynności służbowych lub wręcz pracy w strukturach policji, wobec braku miejsca stałego lub czasowego zamieszkania i odpowiadającego temu zameldowania. Wskazując na przepisy art. 25 ustawy o Policji i art. 3 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, podnosił skarżący, że z dniem [...] 2001 r. został po orzeczeniu rozwodu wymeldowany z pobytu stałego w lokalu Nr [...] przy ul. [...] w [...] zajmowanego przez żonę na podstawie uprawnienia uzyskanego przed zawarciem małżeństwa. Podnosił dalej skarżący, że z powyższym wnioskiem wystąpił w sytuacji, gdy próby uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy [...] okazały się bezskuteczne, a mimo wskazania wolnego lokalu pozostającego w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji, nie wydano decyzji o jego przydziale na rzecz skarżącego.
Zdaniem skarżącego brak stałego lub czasowego miejsca zameldowania, owocuje ograniczeniem w korzystaniu z uprawnień do świadczeń zawodowych, możliwości korzystania z kredytów, czy korzystania z praw wyborczych, co oznacza, iż zachodzi po stronie skarżącego brak wymaganej przepisem art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, przesłanki korzystania z pełni praw publicznych, jako warunku pełnienia służby w Policji. Zdaniem skarżącego z chwilą stworzenia centrum życiowego w uzyskanym lokalu mieszkalnym (skarga na bezczynność w przedmiocie wniosku o przydział lokalu jest przedmiotem innej sprawy), ustały by okoliczności uzasadniające złożenie wniosku w przedmiocie potwierdzenia zdolności do czynności służbowych i zawodowych, z uwagi na brak miejsca zamieszkania i brak zameldowania.
W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że akta sprawy znajdują się w Komendzie Głównej Policji. Odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie bezczynności w wydaniu decyzji o możliwości lub braku możliwości wykonywania czynności służbowych i zawodowych mimo braku stałego lub czasowego miejsca zamieszkania i zameldowania, Komendant Miejski Policji zajął stanowisko, iż katalog praw publicznych określa art. 40 kod. karnego i korzystanie z pełni tych praw jest jednym z wymogów dla pełnienia służby w Policji, a ich pozbawienie może być jedynie następstwem prawomocnego wyroku sądu. Zdaniem organu przepis art. 25 ustawy o Policji nie daje podstaw do odmowy do przyjęcia do służby osoby nie mającej zameldowania.
Zarazem wskazano na brak podstawy prawnej do rozstrzygania o zgłoszonym wniosku w drodze decyzji administracyjnej opartej na przepisie art. 104 § 2 kpa. Podniesiono, że ustawa o Policji określa w przepisie art. 41 przypadki ustania stosunku służbowego, które stanowią "materię decyzyjną", gdyż ustawa przewiduje dla załatwienia tych spraw formę decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), wobec niezakończenia postępowania przed dniem 1 stycznia 2004 r., sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd wojewódzki, na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 3 §2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt.1-4 tego przepisu. Powyższa regulacja oznacza, że przedmiotem skarg na bezczynność organów mogą być takie sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej, których załatwienie, zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1-4 następuje w formie:
- 1) decyzji administracyjnych,
- 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty,
- 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z przepisami art. 104 § 1 i 2 kpa załatwienie sprawy co do istoty przez organ administracji publicznej następuje w formie decyzji, chyba, że przepisy kpa stanowią inaczej. Jednakże o tym jaki rodzaj spraw podlega załatwieniu w drodze decyzji, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Słusznie w odpowiedzi na skargę wskazano, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), wskazują materie, w których załatwienie spraw następuje w formie decyzji, i że z przepisów tych nie wynika by forma decyzji była przewidziana dla rozstrzygania "o możliwości lub braku możliwości wykonywania czynności służbowych i zawodowych policjanta, przez osobę nie mającą stałego lub czasowego miejsca zamieszkania i zameldowania".
Ustawa o Policji samodzielnie reguluje status policjantów i nie odsyła do przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 86, poz. 453 z późn. zm.). Krąg podmiotów, których prawa i obowiązki jako urzędników państwowych reguluje ustawa z 16 września 1982 r., określa przepis jej art.
1. Nie należą do nich policjanci. Nie zachodzi zatem przewidziana art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie, której załatwienie następuje w formie decyzji.
Jednakże w świetle art. 3 § 2 pkt. 4 powołanej ustawy, przedmiotem skargi, może być także bezczynność organu w wydaniu innego (niż decyzja) aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka redakcja przepisu wskazuje, że przedmiotem skargi na bezczynność może być także niepodjęcie innego niż decyzja aktu lub dokonanie czynności, jednakże przedmiot tej czynności - określenie uprawnień lub obowiązków musi wynikać z przepisów prawa. Żaden z przepisów ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie przewiduje obowiązku wydania potwierdzenia zdolności do służby i czynności zawodowych policjanta, w związku z brakiem stałego lub czasowego adresu miejsca zamieszkania i odpowiadającego mu zameldowania. Katalog przesłanek zwolnienia policjanta ze służby określony jest wyczerpująco przepisem art. 41 ustawy o Policji.
Wydane Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), definiuje w myśl § 1 pkt 4 sprawy osobowe jako sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Przepis § 3 ust. 1 wymienia przykładowo sprawy osobowe policjantów, których załatwienie następuje na piśmie w formie rozkazu personalnego (§ 3 ust.
- 3) o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Przepis § 13 zawiera katalog spraw osobowych, o których policjant obowiązany jest w pisemnym raporcie poinformować drogą służbową swego przełożonego. Należy do nich obowiązek zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania (§ 13 pkt 6). Jednakże tylko do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, i to w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem - stosownie do przepisu § 18 ust. 2 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Taka regulacja oznacza, że kwestia zameldowania, jako służącego celom ewidencyjnym potwierdzenia pobytu (z zamiarem stałym lub czasowym), w określonym lokalu, nie należy do tego rodzaju spraw osobowych policjantów, w których do postępowania stosuje się przepisy kpa.
Z tych względów żądanie potwierdzenia możliwości wykonywania lub braku możliwości wykonywania czynności służbowych i zawodowych policjanta, przez osobę nie mającą stałego lub czasowego miejsca zamieszkania i zameldowania, nie mieści się w określonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kręgu aktów, których niewydanie może być przedmiotem skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji. W tej sferze Komendant Miejski Policji nie ma przymiotu organu administracji publicznej, któremu powierzono załatwianie indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze, skarga jako niedopuszczalna ulegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).