Uzasadnienie
wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt III SAB/Kr 25/06
Decyzją z dnia [...] 2006 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2005 r., znak: [...], odmawiającą E. L. wydania zezwolenia na sprzedaż w sklepie spożywczym w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...] napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.
W dniu [...] 2006 r. Burmistrz Miasta [...] powołując się na art.50 i 64 § 2 K.p.a. w związku z art.18 ust.6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i na fakt, że planowany przez E. L. punkt sprzedaży napojów alkoholowych miałby funkcjonować w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie pisemnej zgody właścicieli budynku przy ulicy [...] w [...] na sprzedaż tam napojów alkoholowych. Jednocześnie organ wskazał, iż nie usunięcie w wyznaczonym terminie 7 dni owego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Pismami z [...] 2006 r. i [...] 2006 r. E. L. zakwestionowała zasadność żądania od niej przedłożenia pisemnej zgody właścicieli budynku. Sprawę własności lokalu użytkowego, w którym zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, uważa za wystarczająco wyjaśnioną. W ocenie strony w sprawie nie ma zastosowania art.18 ust.6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem budynek nr [...] przy ulicy [...] w [...] nie jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, lecz budynkiem mieszkalno-użytkowym.
Pismem z dnia [...] 2006 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował E.L., iż jej wniosek pozostawia bez rozpoznania (art.64 § 2 K.p.a.). ponieważ strona nie uzupełniła brakujących dokumentów mimo wezwania organu.
Pismem z dnia [...] 2006 r. pełnomocnik E. L. wezwał organ administracyjny do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej która w sposób merytoryczny rozstrzygnie kwestie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w nieruchomości będącej wyłączną własnością E. L..
W skardze na bezczynność organu administracji i pozostawienie sprawy bez rozpoznania E. L. zarzuciła naruszenie przez Burmistrza Miasta [...] art.64 § 2 w związku z art.63 § 2 K.p.a. przez błędną ich interpretację, a także art.18 ust.6 pkt 3 w związku z art.18 ust.7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją administracyjną.
Zdaniem skarżącej, pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania było niedopuszczalne, albowiem je wniosek nie był dotknięty brakami formalnymi. Strona nie miała bowiem żadnych możliwości przedłożenia żądanej zgody z przyczyn od niej zupełnie niezależnych. Pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania i nie wydanie decyzji pozbawia stronę możliwości obrony swych praw w administracyjnym toku instancji i przed sądem administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie Skarżąca była informowana o czynnościach podejmowanych w jej sprawie, a pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest efektem nie uzupełnienia braku formalnego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie.
Powołanie się przez organ administracyjny na treść art.64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, póz. 136; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepublikowany). Art.64 § 2 K.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., II SA 2177/00, LEX nr 157803). Jeśli zatem organ ma do czynienia z brakami, które przez stronę nie mogą zostać usunięte, to nie może stosować trybu z art.64 § 2 K.p.a., gdyż w istocie rzeczy organ dokonuje merytorycznej oceny wniosku, ale bez zachowania procesowych rygorów zapewniających stronie możliwość czynnej obrony swojego interesu prawnego.
W niniejszej sprawie strona nie przedłożyła pisemnej zgody właścicieli budynku nr [...] przy ulicy [...] w [...], co było faktycznie niemożliwe, albowiem K. K. i M. K. byli przeciwni prowadzeniu sprzedaży piwa i napojów alkoholowych w budynku, w którym znajdował się ich lokal mieszkalny. O tej przeszkodzie organ administracyjny dowiedział się w toku prowadzonego przez siebie postępowania (k. 19). Oznacza to, że brak zgody K. K. i M. K. nie był formalnym brakiem wniosku złożonego przez E. L., lecz mógłby ewentualnie być materialnoprawną przesłanką uwzględnienia przez organ administracyjny wniosku E. L.. Dlatego konsekwencją nie przedłożenia zgody wszystkich właścicieli budynku winno być merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa w sklepie przy ulicy [...] w [...]
Sąd nie podziela opinii skarżącej, że jest rzeczą oczywistą, niewymagającą szczegółowego wyjaśnienia, że jej lokal użytkowy nie znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w rozumieniu art. 18 ust.6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten ustala, że jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, to do wniosku o wydanie zezwolenia dołączona była pisemna zgoda właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku.
Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiuje samodzielnie użytych terminów z zakresu budownictwa. Dlatego należało odwołać się do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r., nr 156, póz. 1118 z późn. zm.). Budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku (art.3 pkt 2a Prawa budowlanego). Nie jest więc uzasadnione przekonanie skarżącej, że sam fakt obecności lokali użytkowych pozbawia cały budynek charakteru budynku wielomieszkaniowego. Dla udzielenia definitywnej odpowiedzi należało jednak ustalić czy lokale użytkowe zajmują więcej niż 30 % powierzchni całkowitej budynku.
Gdyby wszystkie lokale użytkowe w budynku przekraczały tę granicę, to rzeczywiście należałoby uznać zasadność zarzutu strony, że nie można uzależniać uwzględnienia jej wniosku od zgody właścicieli wszystkich lokali w tym budynku.
Tym bardziej więc za niedopuszczalne należało uznać pozostawienie wniosku E. L. bez rozpoznania. Działając w ten sposób, bez zbadania sprawy z udziałem strony, organ administracyjny zadecydował, że lokale użytkowe przekraczają 30 % powierzchni całkowitej budynku nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Gdyby natomiast konieczność uzyskania powyższej zgody miała oparcie w ustaleniach faktycznych poczynionych w ramach postępowania z udziałem strony, to odmowa wyrażenia zgody przez K. K. i M. K. nie byłaby zaledwie brakiem formalnym wniosku, ale negatywną przesłanką uwzględnienia wniosku E.L.
Nie należało więc poza postępowaniem decydować czy strona powinna przedłożyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku. Każda z alternatyw uwzględnionych przez Sąd prowadzi więc do wniosku, że niedopuszczalne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania; przeciwnie, należało wydać merytoryczną decyzję, aby w ten sposób otworzyć stronie drogę do kontroli tego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, póz. 1692 oraz 2005, nr 94, póz. 788 i nr 169, póz. 1417 i nr 250, póz. 2118 oraz 2006, nr 38, póz. 268 i nr 208, póz. 1536).