Uzasadnienie
A. L. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.
Stan faktyczny i prawy tej sprawy przedstawiał się następująco:
W dniu 8.07.2022 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na trójkę dzieci wskazując, iż żąda przyznania tegoż świadczenia za okres od 1.06.2022 r. do 31.05.2023 r. W rozpoznaniu tego wniosku skarżąca otrzymała od organu w dniu 12.07.2022 r. informację o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego na każde dziecko od 1.07.2022 r. do 31.05.2023 r.
Z uwagi na to, że przyjęty przez organ okres świadczeniowy nie obejmował czerwca 2022 r, skarżąca pismem z 26.07.2022 r. wniosła odwołanie, w którym zwróciła się do ZUS o przyznanie oczekiwanego świadczenia wychowawczego również za pominięty przez organ miesiąc (czerwiec 2022 r.), tj. za okres poprzedzający złożenie wniosku o wskazane świadczenie. Skarżąca podała m.in., że przez kompletowanie dokumentów związanych z przedłużeniem orzeczenia o niepełnosprawności jej syna, nie była w stanie wcześniej złożyć wniosku o przedmiotowe świadczenie. Jako dowód dołączyła zawiadomienie o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej w związku z żądaniem wydania orzeczenia o niepełnosprawności dziecka.
Pismem z 5.09.2022 r. skarżąca wystosowała ponaglenie, oczekując od organu przyspieszenia załatwienia jej sprawy. Wskazała, że jej pismo z 26.07.2022 r. wpłynęło do organu 28.07.2022 r. i nie zostało rozpoznane.
Z uwagi na dalszą zwłokę organu w załatwieniu sprawy, skarżąca kolejnym ponagleniem (pismo z 12.11.2022 r.) domagała się rozpatrzenia jej wniosku dotyczącego świadczenia wychowawczego za czerwiec 2022 r.
Skargą datowaną na 18.02.2023 r., która wpłynęła do organu w tym samym dniu, skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności organu oraz zobowiązania ZUS do załatwienia jej sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Żądała też "nałożenia na organ nakazu wypłaty świadczenia wychowawczego za czerwiec 2022 r.". Zwróciła uwagę, że w pismach z 27.07.2022 r. oraz z 12.12.2022 r. wnioskowała o wypłatę oczekiwanego świadczenia, jednak prośby te pozostały bez reakcji.
W odpowiedzi na skargę ZUS domagał się umorzenia postępowania sądowego w związku z rozpatrzeniem wniosku skarżącej (załatwieniem sprawy). Organ administracji podał, że w dniu 16.03.2023 r. zostało wydane postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od wystosowanej przez ZUS do skarżącej informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego oraz powiadomiono skarżącą, że roszczenie o przyznanie i wypłatę świadczenia za czerwiec 2022 r. zostanie rozpatrzone odrębną decyzją. Organ wskazał, że decyzjami wydanymi w dniu 17.03.2023 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego za czerwiec 2022 r., na każde z jej dzieci.
ZUS przyznał, że w sprawie doszło do opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku skarżącej podkreślając jednak, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, a załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nakazuje umorzenie postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 pkt 8 powołanego wyżej przepisu, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu, tj. w przypadku wydawania decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów. Sądowa kontrola tego, czy organ był bezczynny w danej sprawie obejmuje więc ocenę, czy zaniechał on wydania określonego aktu lub podjęcia czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Instytucja skargi na bezczynność organu administracji ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Definicja "bezczynności organu administracji publicznej" zawarta jest w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, bezczynność występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Oceniając aspekt czasowy działania organu dostrzec trzeba, że według art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazana zasada ulega doprecyzowaniu w dalszych przepisach Kodeksu. W myśl bowiem art. 35 § 1 - § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadność wywiedzionej skargi na bezczynność organu administracji poprzedzona jest – dokonywaną przez Sąd – oceną dopuszczalności tego środka prawnego. Stosownie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że ostatnio opisany warunek dopuszczalności skargi na bezczynność został spełniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pisma skarżącej z 5.09.2022 r. jak też i z 12.11.2022 r., noszą cechy ponaglenia, a fakt ich złożenia jest bezsporny. W pismach tych skarżąca wyraźnie akcentowała, że jej wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego za czerwiec 2022 r. (na każde z dzieci), nie został przez organ rozpoznany pomimo, że termin rozpatrzenia tej sprawy już upłynął.
Mając więc na uwadze zarówno fakt złożenia przywołanych wyżej pism, jak też ich treść, przyjąć należało spełnienie określonej cytowanym wyżej z art. 53 § 2b p.p.s.a. przesłanki dopuszczalności skargi.
Oceniając natomiast wniesioną w tej sprawie skargę na bezczynność organu administracji należy zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 16.03.2023 r., a więc już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał postanowienie, którym stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od przekazanej skarżącej informacji o przyznaniu świadczeń wychowawczych od lipca 2022 r. oraz powiadomił skarżącą, że żądanie przyznania świadczeń za czerwiec 2022 r., na każde z dzieci, zostanie rozpatrzone odrębnymi decyzjami. Przesłane Sądowi akta administracyjne zawierają trzy decyzje opatrzone datą 17.03.2023 r. (wspólny znak: [...]), którymi rozstrzygnięto o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego (na każde z dzieci) za czerwiec 2022 r. W związku z przytoczonymi okolicznościami podkreślić należy, że sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.
Wydanie więc przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – właśnie ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania przez sąd. Z uwagi zatem na powyższe stwierdzić trzeba, że skoro sprawa obejmująca żądanie skarżącej, a dotycząca świadczeń wychowawczych na dzieci za wskazany wyżej okres została załatwiona po wniesieniu skargi, to taki stan rzeczy spowodował, że w dacie orzekania przez Sąd nie było już podstaw do zobowiązywania organu do wydania w określonym terminie aktu. To zaś aktualizowało obowiązek umorzenia postępowania w tym przedmiocie, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W świetle jednakże powołanych wcześniej przepisów (art. 149 § 1a p.p.s.a.), postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż bowiem zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. W tej sprawie należy dostrzec, że w ustawowym terminie, który organ ma na załatwienie sprawy, niewątpliwie nie wydał on rozstrzygnięcia, ani nie zawiadomił skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu; w istocie ZUS nie podjął żadnych czynności. Implikuje to konieczność uznania, że w przedmiotowej sprawie organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozumieniu przywołanego wcześniej art. 37 par. 1 k.p.a. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Za "rażące naruszenie prawa" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste.
Za wyczerpujące powyższe pojęcie uznać należy więc stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako "rażące" musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla uznania "rażącego naruszenia prawa" nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony skarżącej i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2557/21).
Mając na uwadze przedstawione rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" należy wskazać, że przy ocenie tego, czy bezczynność ZUS w tej sprawie mogła mieć taki charakter, uwzględnić należy wszelkie okoliczności i uwarunkowania stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganego przypadku. Przypomnieć zatem trzeba, że skarżąca zarzucała Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych brak załatwienia jej wniosku dotyczącego przyznania świadczenia wychowawczego na troje dzieci za czerwiec 2022 r. w sytuacji, gdy wniosek o te świadczenia złożony został w lipcu 2022 r. W istocie zatem skarga domagała się uznania bezczynności organu w załatwieniu wniosku o wypłatę świadczenia wychowawczego za okres sprzed złożenia wniosku o to świadczenie.
W związku z powyższym zwrócić należy uwagę, że przepis art. 18 ust. 2 ustawy z 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. 2023 r., poz. 810; dalej "ustawa") ustanawia regułę, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Stosownie zaś do art. 13a ust. 1 ustawy, przyznanie przez ZUS świadczenia nie wymaga wydania decyzji. W kontrolowanej sprawie nie ulegało przy tym żadnych wątpliwości to, iż świadczenia wychowawcze na troje dzieci zostały skarżącej przyznane i wypłacone we właściwej wysokości - już od lipca 2022 r. Wypłata tych świadczeń miała zatem miejsce już w miesiącu, w którym skarżąca wystąpiła do ZUS-u o to wsparcie. Takie postępowanie organu znajdowało więc oparcie zarówno w przepisach materialnoprawnych (przywołanych wyżej), jak i procesowych, nakazujących załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a.).
Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwiając niezwłoczne żądanie skarżącej i wypłacając jej świadczenia z poszanowaniem reguły wynikającej z art. 18 ust. 1 ustawy ("od miesiąca w którym wpłynął wniosek") zasadnie mógł pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że merytorycznie sprawa ta została zakończona i brak jest potrzeby i podstaw do dalszych wypowiedzi w przedmiocie świadczeń, do których skarżąca byłaby uprawniona. Ogół więc wskazanych wyżej uwarunkowań faktycznych i prawnych tej sprawy nie pozwalał przyjąć, aby brak załatwienia żądania skarżącej obejmującego – co należy podkreślić – oczekiwanie przyznania świadczenia za okres w ogóle sprzed złożenia wniosku (a zatem wykraczającego ponad regułę określającą moment początkowy przyznania tegoż świadczenia – art. 18 ust. 2 ustawy), miałby charakter rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu wyżej przedstawionym, a w szczególności, aby stwierdzony stan był wynikiem wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i wyrazem rażącego braku woli załatwienia tej sprawy.
Brak rozpoznania w terminie żądania skarżącej – w ocenie Sądu – nie wynikał z dążenia organu do ograniczenia jej prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego ale możliwego do zaakceptowania (usprawiedliwionego) przekonania o załatwieniu tej sprawy zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami prawa. Przy dokonywanych aktualnie ocenach kwestii charakteru naruszenia prawa mieć należy na uwadze także i tę okoliczność, że organ finalnie wydał trzy decyzje z 17.03.2023 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczeń za oczekiwany przez nią okres, jak też wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
Zatem ZUS w procesowej formie wypowiedział się (rozstrzygnął) o żądaniu skarżącej. Z uwagi na akcentowany na wstępie cel i charakter i przedmiot orzekania w sprawie na bezczynność, prawidłowość wydanych przez organ aktów administracyjnych nie jest przedmiotem ocen w tej sprawie. Ogół natomiast wskazanych wyżej okoliczności nakazywał przyjąć, że bezczynność organu, choć wystąpiła, to jednak nie można jej przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a.
W punkcie III sentencji Sąd oddalił skargę w pozostałym, wywiedzionym przez skarżącą zakresie, tj. obejmującym żądanie nakazania organowi wypłaty skarżącej świadczenia wychowawczego za czerwiec 2022 r. W tym aspekcie zauważyć przede wszystkim należy, że sprawa obejmująca świadczenia za sporny okres, w dniu wyrokowania została już zakończona poprzez wydanie przez ZUS trzech decyzji administracyjnych, a taki stan rzeczy wyłącza uprawnienie Sądu do zobowiązywania organu do podejmowania dalszych w tej sprawie działań (por. punkt I sentencji oraz rozważania powyżej).
Nadto stwierdzić trzeba, że oceniane żądanie skargi (nakazanie organowi zapłaty skarżącej świadczeń wychowawczych za okres sprzed złożenia wniosku) wykracza poza przywołane wcześniej kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę na bezczynność. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie III sentencji, oddalając skargę w pozostałym zakresie, zaś podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a.