Uzasadnienie
Uzasadnienie:
W dniu 9 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta zaewidencjonował w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...] operat techniczny dokumentujący ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] Miasta T. W dniu 14 stycznia 2020 r. do Urzędu Miasta wpłynęło zgłoszenie M. M. i A. M. dotyczące zmian danych ewidencji gruntów i budynków dot. działki nr ewid. [...] obr. [...] w T. Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu 21 stycznia 2020 r.) M. M. i A. M. zwrócili się z prośbą o przyspieszenie aktualizacji wpisów w rejestrze gruntów.
Pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. poinformowano strony, że w dniu 14 stycznia 2020 r. zostało wszczęte na wniosek postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w przedmiocie ujawnienia nowych danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych oraz zmiany powierzchni dotyczącej nieruchomości położonej w T, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...].
W dniu 4 lutego 2020 r. do Prezydenta Miasta wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawierające prośbę o przesłanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma operatu technicznego dot. działki ewidn. Nr [...] obr. [...] w T. Jak podał organ powyższe związane jest z wnioskiem M. M. "o przeprowadzenie kontroli rzetelności przeprowadzonych przez geodetę M. W. prac geodezyjnych" mających dotyczyć opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości składającej się z działki ewid. o nr [...] obr. [...] w T. W dniu 5 lutego 2020 r. sporządzono protokół z wglądu do operatu technicznego nr [...] przyjętego do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 9 stycznia 2020 r. dotyczącego ustalenia granic.
Wskazano, że w dniu 5 lutego 2020 r. do Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta zgłosiła się adw. K. D. pełnomocnik M. M. w związku z ww. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego.
Ww. zapoznała się z operatami technicznymi nr [...] oraz [...], które stanowią dokumentację w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, otrzymała dokumentację fotograficzną z operatu [...] (str. 2 i 3). Pełnomocnik M. M. nie wniosła żadnych uwag ani wniosków w sprawie.
Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. zawiadomiono strony, że postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie operatu technicznego [...] przyjętego do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 9 stycznia 2020 r. dotyczącego ustalenia przebiegu granic działki [...] obr. [...] nie może zostać zakończone w ustawowym terminie z uwagi na prowadzoną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kontrolę operatu technicznego nr [...], który dotyczy nieruchomości objętej postępowaniem. Jak podano, w związku z powyższym, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone w terminie do dnia 16 marca 2020 r.
Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. (data wpływu do organu 26 lutego 2020 r.) A. M. złożyła ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie operatu technicznego [...], wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w terminie do dnia 10 marca 2020 r. oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i ustalenia osób winnych tej bezczynności.
Postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r. ([...]), na podstawie art. 37 w związku z art. 35 kpa oraz na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał ponaglenie za niezasadne.
Organ przedstawił stan faktyczny oraz podał, że formuła "niezałatwienie sprawy w terminie" (bezczynność) określona w art. 37 § 1 kpa wskazuje na dwie przesłanki stanu prawnego i faktycznego określanego jako milczenie organu. Pierwsza z nich zawarta jest w określeniu niezałatwienie sprawy, drugą stanowi natomiast upływ terminu podstawowego lub dodatkowego. Nie ma w tym przypadku znaczenia, czy organ podejmował jakiekolwiek czynności procesowe w ramach czynności wyjaśniających, czy też nie podejmował żadnych.
Również w orzecznictwie wskazuje się, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie, właściwy organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (tub innego aktu), bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z 27.08.2009 r. II SAB/OI 22/09).
Organ podał, że w przypadku kiedy organ ewidencyjny stoi na stanowisku, że wnioskowana do wprowadzenia zmiana danych ewidencyjnych nie może zostać dokonana w drodze czynności materialno-technicznej, jest on zobowiązany do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem art. 35 oraz art. 36 kpa. Mając na uwadze treść ww. przepisów, termin do rozpatrzenia ocenianej sprawy rozpoczął swój bieg w dniu doręczenia organowi wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych tj. 14 stycznia 2020 r. Termin miesięczny na rozstrzygnięcie sprawy upłynął dnia 14 lutego 2020 r. W tym terminie Prezydent Miasta, stosując się do zapisów art. 36 § 1 kpa, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 16 marca 2020 r. który, przy uwzględnieniu zasad obliczania terminów wg kpa, odpowiada dwóm miesiącom od dnia wszczęcia postępowania, czyli przypadkowi sprawy zakwalifikowanej jako szczególnie skomplikowanej.
Wskazano, że organ l instancji podjął czynności mające na celu rozstrzygnięcie sprawy tj. podjął czynności dowodowe istotne dla prowadzonej sprawy. W konsekwencji stwierdził, że "wnioskowana zmiana powierzchni różni się od powierzchni ustalonej innym operatem technicznym, przyjętym do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, obejmujących tą samą nieruchomość". Prezydent uznał również, że w załatwieniu przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma wynik oceny operatu technicznego nr [...] dokonywanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przy czym, jak podkreślił w zawiadomieniu z dnia 10 lutego 2020 r. "podjęte zostaną wszelkie możliwe kroki w celu zakończenia postępowania, w miarę możliwości przed upływem" terminu wyznaczonego tym zawiadomieniem.
Działania te były podejmowane przed upływem ustawowego terminu do rozstrzygnięcia sprawy. Całość okresu jaki upłynął od wpływu wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych do wniesienia przez wnioskodawców ponaglenia, była krótsza niż 2 miesiące. Powyższe okoliczności wskazują, iż organ l instancji nie podejmował działań pozornych, lecz dążył do faktycznego zakończenia postępowania, dlatego nie można uznać, iż działania organu nosiły znamiona działania nieefektywnego i przewlekłego.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta zawiadomił strony, że postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie operatu technicznego [...] nie może zostać zakończone w ustawowym terminie. Wskazał, że w zw. z art. 155 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z przebiegiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374 z późn. zm.) postępowanie nie może być zakończone w ustawowym terminie. Ww. ustawa zawiesza bieg terminów procesowych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu ogłoszonego z powodu COVID-19.
Pismem z dnia 30 marca 2020 r. M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 12§1 i 2 kpa, w zw. z art. 35 §1 i 2 kpa.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie Prezydenta Miasta do wykonania czynności aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie operatu technicznego [...], względnie o wydanie decyzji w tym przedmiocie w terminie 7 dni od dnia wydania prawomocnego wyroku; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10000 zł; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ winien wszcząć postępowanie z urzędu w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych, najpóźniej w dniu 9 stycznia 2020 r., albowiem wtedy dokonano przyjęcia operatu [...] do zasobu. Organ zdawał sobie sprawę, iż operat ten odmiennie określa granicę działki nr [...] oraz powierzchnię tejże działki, albowiem został on złożony już w październiku 2019 r. Już sam ten fakt wskazuje, że zawiadomienie z dnia 10 lutego 2020 r. o niemożności zakończenia sprawy w terminie wysłano po upływie miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa.
Nadto postępowanie niniejsze nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego powinno zostać zakończone bez zbędnej zwłoki. O żadnych dowodach nie wspominał organ w zawiadomieniu z dnia 28 stycznia 2020 r. Dopiero w dniu 10 lutego 2020 r. w zawiadomieniu powołano się na konieczność przedłużenia czasu postępowania, jednakże wskazany tam powód jest całkowicie nieuzasadniony, w istocie ma charakter pozorny, a jedynym celem organu jest opóźnienie aktualizacji danych ewidencyjnych. Organ wskazał, że kontrola operatu nr [...] dotyczy tej samej nieruchomości, co w sprawie postępowania aktualizacyjnego. Nie wskazano jednak jaki miałoby to mieć wpływ na postępowanie niniejsze.
Zdaniem strony skarżącej opóźnienie, o którym mowa powyżej leży w interesie organu, albowiem jest on stroną postępowania prowadzonego przez Wojewodę pod sygn. [...], którego przedmiotem jest wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda wydał w dniu 16 grudnia 2019 r. decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] pod drogę publiczną, jednakże w dniu 30 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta złożył odwołanie od tej decyzji, przedstawiając jako dowód w sprawie operat przygotowany przez geodetę uprawnionego M. W. nr [...], przyjęty do zasobu tego samego dnia, w którym nadano odwołanie. Operat ten w sposób odmienny niż wcześniej przedłożone operaty (także w toku tego samego postępowania) określał zajętość działki skarżącego pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Operat, którego dotyczy sprawa niniejsza odmiennie niż operat przedłożony przez Prezydenta Miasta nr [...] określał granicę i powierzchnie nieruchomości.
Aktualizacja danych ewidencyjnych na podstawie tego operatu będzie zatem korzystna dla skarżącego z punktu widzenia toczącego się postępowania wywłaszczeniowego, a tym samym niekorzystna dla Prezydenta Miasta T. Przebieg granicy działki ma bowiem znaczenie w sprawie fundamentalne, ponieważ w granicy tejże działki znajdują się części składowe budynków posadowionych na działkach sąsiednich, co uniemożliwia wywłaszczenie nieruchomości pod drogę publiczną, a co zostało stwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. l SA/Wa 1570/16.
Organ zdawał sobie sprawę z różnic pomiędzy operatem [...] a operatem sporządzonym na potrzeby sprawy wywłaszczeniowej. Co istotne, operat w sprawie niniejszej został złożony wcześniej niż operat [...]. Pomimo tego faktu jeszcze 28 stycznia 2020 r. organ nie widział potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Dopiero po powzięciu wiedzy o złożeniu przez M. M. wniosku o kontrolę operatu [...] przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznano, że różnice pomiędzy tymi operatami mogą mieć znaczenie w sprawie aktualizacyjnej.
Nieuzasadniona jest argumentacja o jakimkolwiek związku operatu nr [...] z niniejszym postępowaniem. Różnice w powierzchni działek oraz przebiegu granicy mają znaczenie wyłącznie w toku postępowania wywłaszczeniowego, jednakże w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych operat geodety M. W. nr [...] nie może stanowić punktu odniesienia, albowiem dotyczy on stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie co w sprawie najważniejsze, operat ten bez prawomocnej decyzji administracyjnej nie może być podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych. Oznacza to, że Prezydent Miasta może powołując się na te same argumenty zwlekać z aktualizacją danych ewidencyjnych na podstawie operatu nr [...], aż do czasu zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, co trwać może wiele lat (pierwsze postępowanie wywłaszczeniowe, korzystnie zakończone dla skarżącego, trwało od 2005 do 2017 roku). Operat będący przedmiotem niniejszego postępowania został przyjęty do zasobu geodezyjnego, organ miał możliwość jego kwestionowania oraz żądania wyjaśnień od geodety uprawnionego przed jego przyjęciem. Nie zakwestionowano operatu pod względem ani formalnym ani merytorycznym, wobec czego nieuzasadnione jest zwlekanie z aktualizacją ewidencji na podstawie tego operatu.
Naruszenia ze strony organów mają charakter dwojaki, dotyczą bowiem i bezczynności w postaci niewszczęcia z urzędu postępowania aktualizacyjnego, ale też przewlekłego prowadzenia postępowania, które polega na pozorowaniu prowadzenia postępowania dowodowego celem możliwie długiego opóźnienia aktualizacji danych ewidencyjnych. Działanie takie uznać należy za rażące i w związku z tym zasadne jest zasądzenie od organu grzywny w kwocie 10.000 zł.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że wnioskodawca wnosił o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków powołując się na sporządzony na jego zlecenie operat geodezyjny nr [...]. Dane z wynikające z przedmiotowego operatu pozostawały jednak w sprzeczności danymi (dotyczącymi tej samej działki) zawartymi w innym operacie geodezyjnym nr [...]. Wbrew zarzutom skargi weryfikacja danych zawartych w obu tych operatach nie była czynnością pozorną, ale wynikającą wprost ww. przepisów prawa. Z kolei czas niezbędny na porównanie danych zawartych w obu operatach nie był nadmiernie długi.
Podniesiono, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego- mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić czy przedłożony dokument geodezyjno- kartograficzny – przyjęty do zasobu jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszania prawa (art. 149a § 1a ppsa).
Z kolei zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 kpa.
Będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została poprzedzona ponagleniem skarżącego. Stwierdzić więc należy, że spełnione zostały formalne warunki wniesienia skargi. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie ma żadnych przeszkód, aby zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania podlegały rozpoznaniu w jednej sprawie sądowej, skoro zarzuty takie są rodzajowo zbliżone i dotyczą tego samego postępowania administracyjnego.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie.
O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12).
A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe postępowanie Prezydenta Miasta w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych jest nieuzasadniona.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 35 §1-3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Z kolei zgodnie z art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA II GSK 5346/16).
Niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, będące w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 bezczynnością organu administracji, rodzi bowiem wobec organu konkretne obowiązki. Z treści ww. art. 36 kpa wynika wprost obowiązek zawiadomienia strony o zaistniałej zwłoce z podaniem jej przyczyn oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy i pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Przepis ten ma zastosowanie nie tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 1 i 2) lub w terminach określonych w art. 35 § 3, 3a i 4, a także wówczas, gdy jeszcze przed upływem jednego z powyższych terminów pojawiły się przeszkody uzasadniające przypuszczenie, że sprawa nie będzie załatwiona w terminie lub gdy sprawa może być załatwiona przed upływem tego terminu, a organ wyczekuje bezczynnie do upływu terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 1).
W przedmiotowej sprawie organ administracji uczynił zadość obowiązkom wynikającym z ww. przepisów. Przy tym, zdaniem Sądu organ nie podejmował działań pozornych, lecz dążył do faktycznego zakończenia postępowania, dlatego nie można uznać, iż działania organu nosiły znamiona działania nieefektywnego i przewlekłego.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie miał obowiązku wszcząć z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych, najpóźniej w dniu 9 stycznia 2020 r., tj z chwilą dokonania przyjęcia operatu do zasobu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 pkt 2 a informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
- 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
- a) przepisów prawa,
- b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
- c) materiałów zasobu,
- d) wykrycia błędnych informacji
Przy czym aktualizacja ewidencji poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko błędów oczywistych czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. II SA/Rz 1541/15).
Nadto, zgodzić się należy z argumentacją organu, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.
Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1). Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i § 46 ust.
2. Są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (vide wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313, wyrok WSA w Białymstoku z 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych przyjąć należy, że obejmuje ona dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313). Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno - deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów.
W rozpatrywanej sprawie, jak podał organ dane wynikające z operatu o nr [...] pozostawały w sprzeczności z danymi (dotyczącymi tej samej działki) zawartymi w innym operacie geodezyjnym nr [...] (sporządzonym w celu podziału działki). Tak więc organ miał obowiązek dokonać weryfikacji danych zawartych w ww. operatach.
Postępowania w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 14 stycznia 2020 r. w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego nr [...]. Skoro zaś, jak wyżej wskazano, wymagało ono postępowania wyjaśniającego zastosowanie znalazł przepis art. 35 § 3 kpa, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Mając na uwadze uregulowania zawarte w przepisie art. 36 kpa, pismem z dnia 10 lutego 2020 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 16 marca 2010 r., jako przyczynę zwłoki wskazując prowadzoną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego "kontrolę operatu technicznego nr [...], który dotyczy nieruchomości objętej postępowaniem".
Trzeba mieć również na uwadze okoliczność, że w dacie 16 marca 2020 r. obowiązywał art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), zgodnie z którym bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Tak więc w niniejszej sprawie bieg terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy uległ zawieszeniu.
Co więcej zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych" w okresie o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się". Tym samym zawiadomienie z art. 36 kpa, które dotyczy poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie jest objęte przywołanym przepisem, a w konsekwencji organ nie ma obowiązku, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wysyłania stronom zawiadomienia z art. 36 kpa. Skarga na bezczynność wpłynęła do organu w dniu 30 marca 2020 r., a ww. przepis art. 15 zzs został uchylony przez art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), która weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r.
Bezpodstawny okazał się również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 i 12 kpa. Przepisy art. 7 kpa wyrażają zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Na potrzeby niniejszej sprawy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, niezbędne do zakończenia sprawy. Jeśli chodzi o zasadę wyrażoną w przepisie art. 8 § 1 kpa, to wynika z niej przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Zasada zawarta w art. 12 kpa, ściśle łączy się z terminami załatwienia sprawy, co zostało szczegółowo omówione powyżej.
Z powyższego wynika, że organowi nie można skutecznie zarzucać bezczynności ani przewlekłości w postępowaniu. Skarga nie mogła więc zostać uwzględniona i jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Skoro skargę oddalono, nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 149 §2 ppsa, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.